III SA/Lu 871/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na akt Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz M. P. zwrotu 1850 zł (jeden tysiąc osiemset pięćdziesiąt złotych), stanowiącej część opłat uiszczonych za wydanie kart pojazdów: seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz [...] dotyczącej samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz M. P. kwotę 914 zł (dziewięćset czternaście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. M. P. wystąpił do Starosty L. z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 1.850 zł, stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie kart pojazdu seria i nr [...], dotyczącej samochodu marki Citroen XM o numerze rejestracyjnym [...] oraz seria i nr [...], dotyczącej samochodu marki Ford Scorpio o numerze rejestracyjnym [...]. W przedmiotowym piśmie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. C-134/07. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], Starosta L. odmówił zwrotu określonej przez wnioskującego części opłaty za wydanie kart pojazdu. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy wezwał Starostę L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie wyżej wymienionych kart pojazdów. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Starosta L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Następnie, pismem z dnia [...] lipca 2014 r. M. P. złożył skargę do sądu administracyjnego na akt Starosty L. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Starosty L. dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 1.850 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie w/w kart pojazdu, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a.; - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; W uzasadnieniu wskazano, że rozporządzenie z 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Paragraf 1 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z uwagi na ustalenie wysokości opłaty w sposób wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok TK z 17 stycznia 2006 r., U 6/04). Z analizy wcześniejszych oraz późniejszych przepisów określających wysokość opłat za wydanie karty pojazdu wynika, że niezgodny z Konstytucją był zarówno § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., do którego odnosi się wyrok TK, jak i poprzedzający go § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Przyczyną niekonstytucyjności jest fakt, że podwyższenie opłaty za kartę pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podstawowych takich jak rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), połączyć sprawy o sygnaturach akt III SA/Lu 871/14 i III SA/Lu 872/14 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt III SA/Lu 871/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie kart pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy jest akt Starosty L. polegający na odmowie zwrotu kwoty 1.850 zł, stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścił w dniu [...] sierpnia 2002 r. i [...] września 2002 r. za wydanie karty pojazdów po raz pierwszy rejestrowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma (decyzja czy inny akt lub czynność) w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracji publicznej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Oceniając wypełnienie przez skarżącego formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi i zachował termin do jej wniesienia, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za karty pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 u.p.r.d. Wysokość opłaty w dacie jej pobrania określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000,00 zł. Rozporządzenie powyższe zostało zastąpione z dniem 21 sierpnia 2003 r. przez rozporządzenie z 28 lipca 2003 r., określające kwotę opłaty za wydanie karty pojazdu na 500 zł (§ 1 ust. 1). Powołanym w skardze wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność tego przepisu z ustawą i Konstytucją. Słuszne jest stwierdzenie organu, że wyrok TK nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r., które miało zastosowanie w badanej sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak zwrócić uwagę na argumentację Trybunału. Niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z ustawą i Konstytucją wynikała z faktu, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawie o ruchu drogowym. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. i 2 rozporządzenia z 2002 r. Jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa bowiem podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Te same argumenty, którymi TK podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnoszą się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 lub 1.000 zł). Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł. Fakt, że rozporządzenie z 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do dokonania samodzielnej zgodności rozporządzenia z ustawą (Prawo o ruchu drogowym) i Konstytucją. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zaś zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu sądu do takiej kontroli stosowania prawa (zob. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. w sprawie sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/ 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i z ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego (a także brak oceny Trybunału Konstytucyjnego) nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie sygn. akt P 10/07, ZNSA 2008/1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 290/09, SIP Lex nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 179/09, SIP Lex nr 507638, z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 71/09, SIP LEX nr 507812; z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1745/07, SIP LEX nr 357511, z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1070/10, SIP Lex nr 1080864). Oceniając zgodność z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu sąd stwierdza, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 Prawo o ruchu drogowym) jak i Konstytucją (art. 92 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Jak wskazano wyżej – w tym zakresie do rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. znajdują w pełni zastosowanie argumenty podniesione przez TK przy ocenie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Takie samo stanowisko w kwestii oceny rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. i jego skutków zostało wyrażone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Konsekwencją odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą i Konstytucją § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. jest konkluzja, w myśl której sporna opłata w wysokości 1.000 zł za wydanie karty pojazdu została pobrana bez podstawy prawnej. W związku z tym akt Starosty L. z dnia [...] czerwca 2013 r. jest niezgodny z prawem i powinien zostać uchylony na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 1.850 zł, kierował się argumentacją powołaną przez TK w przytaczanym wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 2.000 zł za wydanie w/w kart pojazdu, po 1.000 zł każda, była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 2.000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za karty pojazdu) a kwotą 150 zł, po 75 zł za każdą kartę pojazdu (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 1.850 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 46/10). Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt Starosty L. na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie kart pojazdu – na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).