III SA/Lu 884/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nakładająca karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 3 czerwca 2013 r. dokonano kontroli samochodu, którym kierował T. P. Samochodem tym wykonywano przewóz drogowy w ramach linii regularnej P.-L. Stwierdzono zmianę trasy przejazdu autobusu w stosunku do określonej w rozkładzie jazdy i zezwoleniu, polegającą na tym, że kierowca ominął przystanek w miejscowości J., kierując się zamiast po ustalonej trasie do L. drogą krajową nr [...], zamiennie drogą wojewódzką przez miejscowości K. i J. Kierowca zeznał, że zmiana trasy wynikła z potrzeby ominięcia zatoru drogowego tworzącego się przed L. na ul. W. Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. L. WITD nałożył na przewoźnika – P. "K." A. S., karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie opisane w punkcie 2.2.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.; dalej jako: u.t.d.) – "Wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków". Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego uzasadnione było nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej, gdyż kierowca pojazdu obsługującego linię regularną przewoźnika w dniu kontroli wykonywał kurs niezgodnie z rozkładem jazdy, gdyż nie zatrzymywał pojazdu na przystanku wyznaczonym rozkładem jazdy w miejscowości J. Stanowi to naruszenie zasad wykonywania przewozów regularnych określonych w art. 18b ust. 1 u.t.d. i w wydanym przewoźnikowi zezwoleniu. Do tych zasad należy m.in. reguły, w myśl których rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych a wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18 ust. 2 pkt 2 i 3 u.t.d.). Przedsiębiorca starając się o zezwolenie na linię regularną zobowiązany jest przedłożyć proponowany rozkład jazdy danej linii, określający przestanek początkowy i końcowy oraz przystanki pośrednie, długość linii komunikacyjnej i odległości między przystankami, dni godziny i minuty odjazdu i przyjazdu, kursy, a także dokładne wskazanie miejsca odjazdu i przyjazdu oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem. Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy. Wolno mu zatrzymywać się tylko na tych przystankach, na których zgodnie ze złożonym zobowiązaniem zamieszczone są informacje o godzinach odjazdów, zgodnie z udzielonym zezwoleniem i obowiązującym rozkładem jazdy. Nie ulega wątpliwości, że w dniu kontroli doszło do naruszenia stwierdzonego w toku kontroli. Kierujący pojazdem zeznał do protokołu, że o zmianie trasy pracodawca wiedział, gdyż w tych godzinach nie ma możliwości przejazdu zgodnie z rozkładem jazdy. Regularny przewóz osób z oczywistych względów winien mieć przede wszystkim na uwadze dyscyplinę wykonywania takich przewozów, zarówno jeśli chodzi o godziny odjazdów, jak też wyznaczonych przystanków. Organ nie podzielił argumentów, że do zmiany trasy doszło w warunkach wyłączających stwierdzenie naruszenia zasad wykonywania przewozów (art.20a u.t.d.), a ponadto że autobus i tak był zapełniony, więc nie mógł nikogo zabrać z pominiętego przystanku w J. Zdaniem organu bez względu na powyższą okoliczność kierowca powinien był przyjechać na ten przystanek zgodnie z rozkładem jazdy i poinformować oczekujących pasażerów, że liczba przewożonych osób przekracza liczbę miejsc określonych w dowodzie rejestracyjnym. W przeciwnym wypadku sens wydawania zezwolenia i stanowiącego załącznik do niego rozkładu jazdy byłby bezcelowy. Każdorazowo kierowca pomijałby inne przystanki, gdyby w pojeździe brakowało miejsc. Poza tym, w organizacji przewozu chodzi również o wysiadanie pasażerów. W sytuacji wysiadania pasażerów na poszczególnych przystankach na miejsce ustępujących pasażerów mogą zostać zabrane kolejne osoby. Należy mieć też na uwadze fakt, że transport publiczny służy zaspokojeniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danej miejscowości, związanych z koniecznością dotarcia do określonego miejsca. Przestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu i rozkładzie jazdy, w tym trasy przejazdu, jest bardzo istotne z punktu widzenia osób korzystających z przewozów. Wbrew argumentom odwołującego się nie ma potrzeby badania płynności ruchu na fragmencie trasy, na której prowadzone są roboty drogowe, z powodu których kierowca zmienił trasę. Zator w tym miejscu mógłby stanowić podstawę do wystąpienia do organu licencyjnego z wnioskiem o zmianę rozkładu jazdy i tras przejazdu, o ile trwało to dłużej niż 14 dni. Ponadto szczególne natężenie ruchu, które wystąpiło w dniu kontroli mogłoby ewentualnie uzasadniać spóźnienie w realizacji kursu, ale nie zmianę trasy linii regularnej. W sytuacji gdy opóźnienie w przejeździe dotychczasową trasą, negatywnie wpływa na możliwość przestrzegania norm socjalnych czasu pracy przez kierowcę albo na konkurencyjność firmy, komfort lub bezpieczeństwo pasażerów albo z innych przyczyn strona miała prawo wystąpić do organu licencyjnego z wnioskiem o zmianę rozkładu jazdy i trasy przejazdu. Powyższej czynności strona nie wykonała, wobec tego miała obowiązek przestrzegania aktualnego rozkładu jazdy będącego załącznikiem do zezwolenia. Zmianę trasy przejazdu należy traktować jako złamanie warunków określonych w zezwoleniu. Sam kierowca przyznał w trakcie przesłuchania, że odstępstwa od trasy przejazdu zdarzają się wyjątkowo, w godzinach wykonywania kontrolowanego przewozu gdy nie ma możliwości przejazdu zgodnie z rozkładem jazdy. W ocenie organu w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, które wynikają z zachowania kierowcy lecz są bezpośrednim wynikiem braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik A. S. podniósł zarzuty naruszenia art. 20a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1 i załącznika nr 3 lp. 2.3.3. do u.t.d. poprzez bezpodstawne nałożenia kary, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezebranie całego istotnego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego błędnej oceny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zeznania świadka potwierdzają fakt zatoru drogowego w dniu kontroli, co spowodowało, że nie mógł on wykonać rozkładu jazdy. Z zeznań tych nie można jednak wywieść wniosku, że zmiana trasy odbywała się za wiedza i zgodą przedsiębiorcy. Z przepisów ustawy nie można wywieść obowiązku zatrzymywania autobusu z kompletem pasażerów na rozkładowym przystanku, tym bardziej w celu ich informowania o braku miejsc. W dniu kontroli kierowca zapytał pasażerów, czy ktoś będzie wysiadał na przystanku w J., a po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej, pominął ów przystanek. Ocena sytuacji przez organ odbiega od doświadczenia życiowego, gdyż żaden kierowca nie pominąłby wbrew woli pasażerów przystanku z rozkładu jazdy. Jak potwierdzają zeznania kierowcy, zator na trasie przejazdu w godzinach przejazdu nie jest stały i przewidywalny i zdarza się wyjątkowo. Gdyby takie zatory utrzymywałyby się przez ponad 14 dni, wówczas skarżący wystąpiłby o zmianę zezwolenia. W ocenie skarżącego w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 20a u.t.d., pozwalającego na odstąpienie od warunków zezwolenia. Autobus był zapełniony i kierowca nie mógł nikogo zabrać z przystanku w J. Ponadto ominięcie zatoru było konieczne, aby dotrzymać rozkładowego czasu przyjazdu na kolejnym przystanku, co było działaniem w interesie pasażerów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Treść argumentów podnoszonych w zaskarżonej decyzji i skardze do sądu wskazuje, że nie jest spornym fakt, że doszło do zmiany trasy przejazdu autobusu w stosunku do określonej w rozkładzie jazdy i zezwoleniu, polegającą na tym, że kierowca ominął przystanek w miejscowości J., kierując się zamiast po ustalonej trasie do L. drogą krajową nr [...], zamiennie drogą wojewódzką przez miejscowości K. i J. Fakt ten został udokumentowany w protokole kontroli z 3 czerwca 2013 r., nie jest też kwestionowany przez stronę skarżącą. Spór między skarżącym a organem dotyczy raczej interpretacji tego faktu w świetle ustawy o transporcie drogowym, w szczególności w kontekście istnienia podstaw do nałożenia kary pieniężnej wymienionej w l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy (w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 6 u.t.d.). W ocenie organu w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonym przepisie, który sankcjonuje karą 3.000 zł zanaruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Skarżący podważa konkluzje organu zarzucając mu, że nie uwzględnił art. 20a u.t.d., a także w sposób niepełny ustalił stan faktyczny sprawy. W myśl tego przepisu, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Zdaniem skarżącego w badanej sprawie miała miejsce właśnie sytuacja opisana w hipotezie przytoczonego przepisu – działanie kierowcy miało na celu wyłącznie ominięcie zatoru drogowego tworzącego się przed L. na ul. W. Ominięcie zatoru pozwalało na dochowanie rozkładowego czasu dojazdu na kolejny przystanek. Ponadto organ nie uwzględnił faktu, że autobus był zapełniony i nie mógł zabrać nikogo z pominiętego przystanku w J. Odnosząc się do spornych stanowisk stron należy stwierdzić, że argumentacja organu jest prawidłowa, a jego decyzja zgodna z prawem. W badanej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym. Już samo określenie ustawowe wskazuje na konieczność zachowania regularności kursów, co potwierdza ustawowa definicja przewozu regularnego – w myśl art. 4 pkt 7 u.t.d. jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Wykonywanie przewozów wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób, a załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 1a u.t.d.). Wśród zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym znalazła się kluczowa dla sprawy reguła, w myśl której wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywać się ma tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Regularność przewozów, wyrażająca się w istnieniu stałych, podanych w rozkładzie przystanków i godzin przyjazdu i odjazdu z nich jest kluczowym elementem poprawnego korzystania z zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju przewozów. Są to warunki istotne z jednej strony z punktu widzenia interesów korzystających z komunikacji regularnej, pozwalające podróżnym zaplanować przejazd. Po drugie warunki te gwarantują także zachowanie porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym na przystanku i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Zbyt duża liczba pojazdów wjeżdżających i opuszczających ten sam przystanek w tym samym czasie stwarzałaby niewątpliwie zagrożenia dla ruchu. Z tych przyczyn uzasadnione jest surowe traktowanie przez ustawodawcę omawianego wymogu i piętnowanie karą pieniężną zachowań naruszających te reguły. Mogą się jednakże zdarzyć sytuacje, w których przestrzeganie powyższych zasad będzie niemożliwe z powodu nieprzewidzianych przyczyn i okoliczności. W takich sytuacjach zastosowanie znajduje przywoływany wyżej art. 20a u.t.d., pozwalający na stosowanie odstępstw od warunków zezwolenia w zakresie trasy przewozu. Należy mieć na uwadze, że przepis ten wprowadza wyjątki od zasady, którą jest regularność przewozów, dotycząca w szczególności przestrzegania reguły zatrzymywania się na wyznaczonych przystankach. Jak wskazuje się w orzecznictwie okolicznością przewidzianą w art. 20a ust. 1 u.t.d. jest każda okoliczność - jeżeli tylko: 1) występuje niezależnie od przedsiębiorcy, 2) jednocześnie uniemożliwia wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów (wyrok NSA z 4.12.2008r, sygn. II GSK 540/08, LEX nr 526570). Ponadto wymienione w tym przepisie przykładowe okoliczności, tj. awarie sieci, roboty drogowe lub blokady drogowe wskazują, że intencją ustawodawcy było wyłączenie spod rygorów ustawy wyłącznie takich sytuacji, gdy zdarzenia nagłe i nadzwyczajne na drodze uniemożliwiają przejazd określoną trasą i jest to niemożność obejmująca wszystkich uczestników ruchu, a nie tylko tych, którzy subiektywnie oceniają warunki przejazdu, jako niedogodne z ich punktu widzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 29-05-2012 r., III SA/Kr 514/11). Przenosząc te uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że w jej okolicznościach cytowany przepis nie mógł mieć zastosowania. Należy wskazać, że trasa zgodna z rozkładem jazdy była przejezdna, a przyczyną zmiany trasy przejazdu autobusu w stosunku do trasy wyznaczonej była chęć przyspieszenia przejazdu przez kierowcę. Podawana jako przyczyna zmiany trasy okoliczność nie uniemożliwiała zatem wykonywania przewozów zgodnie z przebiegiem trasy przewozów, co wyłącza możliwość zastosowania art. 20a ust. 1. W istocie kierowca dokonał samowolnej zmiany trasy, a fakt zgody pasażerów i zapełnienia autobusu (co uniemożliwiło zabranie kolejnych pasażerów z pominiętego przystanku) jest bez znaczenia w sprawie. Interpretacja proponowana przez skarżącego podważa sens istnienie linii regularnej i wyznaczania przystanków oraz godzin odjazdu, skoro każda przejściowa przeszkoda na trasie (zator drogowy, brak wolnych miejsc w autobusie) dawałaby możliwość dowolnej zmiany trasy przejazdu. Takiej interpretacji żadną miarą nie da się pogodzić z wyżej przytoczonymi przepisami określającymi istotę przewozów regularnych. Powoływany w skardze argument rzekomej hipokryzji organów, które nakładają kary na przewoźników za naruszenie wyznaczonych godzin przyjazdu i odjazdu z poszczególnych przystanków (s. 4) pozostaje bez związku ze sprawą – mógłby być rozważany, gdyby kara została nałożona za naruszenie warunków przewozu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie jest to okoliczność mieszcząca się w hipotezie normy wyrażonej w art. 20a ust. 1 ustawy, skoro utrudniała (wydłużała), lecz nie uniemożliwiała wykonywania przewozów zgodnie z przebiegiem trasy przewozów. Chybione są w związku z tym argumenty skargi w zakresie, w jakim zarzucają organowi niepełne ustalenie stanu faktycznego związanego z okolicznością zatoru na drodze, która spowodowała zmianę trasy. Skoro zator nie był okolicznością pozwalającą na odstępstwo od zmiany trasy (trasa była przejezdna) czynienie dalszych ustaleń co do jego okoliczności byłoby bezcelowe. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, zasadne są argumenty organu wskazujące, że nawet brak wolnych miejsc w autobusie nie zwalnia z obowiązku przestrzegania trasy przejazdu. Po pierwsze, taki wyjątek nie został wyrażony w przepisach, nie można go domniemywać, skoro istotą regularnych przejazdów jest wyznaczona trasa i wyznaczone, konkretne przystanki. Po drugie, argumenty organu mają pragmatyczny sens – jeśli na przystanek przyjeżdża autobus, w którym brakuje miejsc, nie może on zabrać oczekujących pasażerów, jednakże mają oni przynajmniej świadomość, że autobus taki nadal kursuje. Natomiast jeśli autobus pojawia się na danym przystanku tylko wtedy, gdy są w nim wolne miejsca, a więc nieregularnie – powoduje to konfuzję u oczekujących, którzy nie wiedzą, czy dana linia jeszcze kursuje, czy też nie. Skarżący argumentuje także, że nie powinien zostać ukarany sankcją pieniężną, bowiem naruszenie warunków wykonania zezwolenia nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Argument ten również nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl powoływanego jako podstawa tego zarzutu art. 92 ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Odnosząc się do argumentów skargi w tym zakresie należy wskazać po pierwsze, że w myśl utrwalonego już orzecznictwa działanie kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie może być zakwalifikowane jako okoliczności spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności (wyrok NSA z 17-04-2013 r., II GSK 137/12). Nawet brak wiedzy o samowolnej ingerencji pracownika w powierzone mu zadania nie jest ani tzw. brakiem wpływu przedsiębiorcy, ani okolicznością, której nie można przewidzieć. Przedsiębiorca ma obowiązek zorganizowania pracy, doboru właściwych rozwiązań organizacyjnych, nadzorowania pracowników w taki sposób, by nie dochodziło do naruszeń prawa przy wykonywaniu przewozów drogowych (wyrok WSA w Gdańsku z 29-05-2013 r., III SA/Gd 217/13). Odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma rozszerzony zakres, co oznacza, iż ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje, w tym zwłaszcza kierowcami (wyrok WSA w Gliwicach z 11-07-2013 r., II SA/Gl 104/13). Poglądy te w pełni podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, oddają one bowiem istotę administracyjnej odpowiedzialności przewoźników na gruncie ustawy, a także istotę relacji między pracownikiem, a pracodawcą, który ponosi również odpowiedzialność za błędy osób, którymi posługuje się w swej działalności. Po drugie, niezależnie od powyższego, treść zaprotokołowanych zeznań kierowcy T. P. bynajmniej nie wskazuje na brak wiedzy przedsiębiorcy o praktykach stosowanych przez jego pracowników. Gdyby zeznania kierowcy mijały się z prawdą, jest to podstawa do pociągnięcia go do odpowiedzialności dyscyplinarnej w ramach stosunku pracy, okoliczność ta nie zwalnia jednak od odpowiedzialności administracyjnej samego przedsiębiorcy, z wyżej wyłożonych przyczyn. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).