III SA/Lu 896/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Ibrom,, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę. W dniu 4 listopada 2010 r. Rada Miasta Lublin podjęła uchwałę nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublina prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego A w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów zawartych w tej uchwale (zmienionej uchwałą nr 682/XXVII/2013 Rady Miasta Lublin z dnia 17 stycznia 2013 r.) w § 3 ust. 4, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, 4 i 6, § 7 ust. 3 pkt 2, § 8, § 10 ust. 4 pkt 3, ust. 5 pkt 5 i ust. 7, § 12 ust. 1 i 2, § 13 oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie w jakim wskazuje obowiązek podania rachunku bankowego, z którego pokryto wydatki. Spółka zarzuciła, że powyższe przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej i pozostają w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP oraz przepisami ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że: - § 3 ust. 4 oraz § 6 ust. 4 uchwały, z naruszeniem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (dalej u.s.o.), przekazuje Prezydentowi Miasta Lublina, to jest organowi wykonawczemu uprawnienia zastrzeżone dla organu stanowiącego; - § 4 ust. 1 i § 12 ust. 2 reguluje, niezgodnie z art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. oraz § 137 Zasad techniki prawodawczej, zagadnienia wykraczające poza zakres materii, o której mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., ogranicza możliwość przyznania dotacji tylko jednemu podmiotowi pomimo, że dotacja przysługuje każdej szkole na każdego słuchacza oraz nakłada dodatkowe obowiązki nie wskazane w art. 90 ust. 3 u.s.o na dyrektorów, podczas gdy zakres uprawnień rady ogranicza się wyłącznie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania; - § 10 ust. 7, § 12 ust. 1 oraz § 13, wbrew art. 90 ust. 4 u.s.o., wprowadza możliwość kierowania do jednostek niebędących jednostkami organizacyjnymi gminy zaleceń pokontrolnych; - § 6 ust. 1 powtarza uregulowanie zawarte w art. 90 ust. 3 c/ u.s.o., zaś sprzecznie z nim § 8 wprowadza niewykonalny obowiązek wykorzystania dotacji do końca roku; - § 10 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 5 normuje materię wykraczającą poza uprawnienia organu wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o.; - § 6 ust. 6 powtarza uregulowanie zawarte w art. 90 ust. 3 h/ u.s.o.; - § 7 ust. 3 pkt 2 z naruszeniem art. 90 ust. 4 u.s.o. nakłada na beneficjenta dodatkowe obowiązki nieprzewidziane a art. 90 ust. 3 f/ u.s.o. związane z opisywaniem faktur, podczas gdy organ udzielający dotacji ma jedynie prawo do wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania w szkole; - obowiązek wskazania rachunku bankowego, z którego pokryto wydatki z dotacji pozostaje w sprzeczności z uprawnieniami rady wynikającymi z art. 90 ust. 4 u.s.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi argumentował, że: - jednym z elementów trybu udzielania i trybu rozliczania dotacji jest sporządzenie wzorów dokumentów, w oparciu o które uprawnione podmioty ubiegają się o dotacje; zatem zarządzenie Prezydenta Miasta Lublina ma w tym przypadku charakter techniczny, a nie konstytutywny wobec adresatów uchwały; - organ stanowiący ma prawo zgodnie z delegacją zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. określić tryb obliczania i przekazywania należnej dotacji (jej przekazanie odbywa się po przeprowadzeniu wyjaśniającego stosownie do art. 90 ust. 3c/ u.s.o.); ustawa posługuje się pojęciem "ucznia szkoły" a nie "ucznia szkół", co implikuje prawidłowo przyjęte w uchwale rozwiązanie przyznawania dotacji na każdego ucznia, ale wyłącznie jednej szkoły i to zgodnie z zasadą, że z budżetu państwa jest udzielana subwencja naliczana na danego konkretnego ucznia, niezależnie od liczby szkół, do których uczęszcza; - kontrola danych zawartych w informacjach o faktycznej ilości uczniów ma na celu uniknięcie przekazywania dotacji należnej szkole lub placówce, do której uczeń jest zapisany, a w rzeczywistości do niej nie uczęszcza; - art. 90 ust. 3 e/ u.s.o. gwarantuje organom dotującym prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, zaś art. 90 ust. 4 u.s.o. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego do określania trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji; - w § 6 ust. 1 uchwała odnosi się do udzielania dotacji na etapie przekazywania jej części; - § 8 określa maksymalny termin wykorzystania dotacji stosownie do art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych; - gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych (określone w art. 90 ust. 3 e/ u.s.o.) miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację (rozumiane jako przeglądanie dokumentacji) i prawo wstępu do szkół (art. 90 ust. 3f/ u.s.o.), to ustawodawca nie zamieściłby stosownej delegacji w art. 90 ust. 4 u.s.o.; - § 6 ust. 6 wszedł do obrotu prawnego w 2011 r. a zatem wcześniej niż obowiązujący od 2013 r. art. 90 ust. 3 h/ u.s.o. ; - § 7 ust. 3 pkt 2 reguluje sposób wykazania wykorzystania dotacji (zapłaty środkami pochodzącymi z dotacji); - załącznik nr 1, o którym mowa w § 7 ust. 4 uchwały dotyczy trybu wykorzystania dotacji i nakłada obowiązek podania numeru rachunku bankowego jednostki otrzymującej dotację, z którego poniesiono wydatki, stanowi konkretyzację uprawnienia organu, o którym mowa w art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 3 d/ u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej Spółki. Jej skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała reguluje zagadnienie udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta Lublina prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca Spółka prowadzi w Lublinie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, będące beneficjentami dotacji z budżetu Miasta Lublin. Skarżąca jest więc podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone przedmiotową uchwałą. Uznać zatem należy, że skarżąca Spółka ma legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że zarzuty i wnioski skargi podważające legalność uchwały są nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze Sąd również nie dopatrzył się innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy kontroli dotacji przyznawanych na rzecz niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 90 ustawy o systemie oświaty. Podstawą prawną uchwały była delegacja zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Spółka bezpodstawnie zarzuca, że § 3 ust. 4 oraz § 6 ust. 4 uchwały, z naruszeniem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (dalej u.s.o.), przekazuje Prezydentowi Miasta Lublina, to jest organowi wykonawczemu uprawnienia zastrzeżone dla organu stanowiącego. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wzór wniosku w sprawie udzielenia dotacji określa Prezydent Miasta Lublin w drodze zarządzenia. Drugi przepis (§ 6 ust. 4) przewiduje, że wzór informacji, o której mowa w ust. 1 określa Prezydent Miasta Lublin w drodze zarządzenia. Odnosząc się do zarzutu, że § 3 ust. 4 uchwały zawiera niedozwoloną subdelegację dla organu wykonawczego, należy mieć na uwadze, że przepis ten w ust. 3 pkt 1 - 9 określa szczegółowe dane, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie dotacji. W tej sytuacji przyznanie organowi wykonawczemu prawa do określenia samego wzoru wniosku o udzielenie dotacji nie może być postrzegane jako naruszenie art. 90 ust. 4 u.s.o. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że organowi wykonawczemu przyznano uprawnienie do określenia wzoru informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja. Szczegółowe dane dotyczące treści takiej informacji zamieszczono bowiem w § 6 ust. 2 pkt 1 – 4 uchwały. Niezasadny jest zarzut, że unormowanie zawarte w § 6 ust. 1 uchwały nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. jest wadliwe ponieważ narusza ono zakres delegacji ustawowej oraz zasady przyznawania i rozliczania dotacji. Skarżąca nie podaje bliżej – poza tym, że to ostatnie uregulowanie jest niepotrzebne, niedopuszczalne i powtarza unormowanie art. 90 ust. 3c/ u.s.o. - na czym ma polegać sprzeczność § 6 ust. 1 uchwały z ustawą. Stosownie do art. 90 ust. 3c/ u.s.o., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Kwestionowany przez Spółkę przepis § 6 ust. 1 wprowadza zasadę, że dotacje przekazywane są w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy szkoły lub placówki, po przedłożeniu przez organ prowadzący szkołę do 10 - go dnia każdego miesiąca w Wydziale Oświaty i Wychowania informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana. Odnosząc się do naruszenia prawa poprzez uchwalenie § 6 ust. 1, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego związana jest w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego granicami upoważnień zawartych w ustawach będących podstawą działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 u.s.o. trzeba mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 2a/ u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia. Przepis art. 90 ust. 3e/ u.s.o. przyznaje organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Z powołanych przepisów wynika, że udzielenie dotacji i jej wysokość jest uzależnione od ustalenia przez faktycznej liczby uczniów. Stąd źródłem weryfikowalnych danych powinna być nie jakakolwiek dokumentacja, lecz weryfikowalne dane związane z przebiegiem nauczania lub działalności wychowawczej, a to czyni rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta Lublin w § 6 ust. 1 uchwały prawidłowym i uzasadnionym. Przepis art. 90 ust. 3h/ u.s.o. przewidujący, że dotacje dla szkół, o których mowa w ust. 3, przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełniał warunek uczestniczenia w zajęciach, o których mowa w ust. 3, dodany został przez art. 1 pkt 2 lit. c/ ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2013 r. W/w przepis nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności unormowania określającego w § 6 ust. 6, że w lipcu i sierpniu dotacje są przekazywane na podstawie liczby uczniów z czerwca z wyjątkiem sytuacji, w których uczeń został skreślony z listy uczniów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi należy stwierdzić, że przepis § 8, w którym Rada Miasta Lublin zastrzegła, że przyznana dotacja powinna być wykorzystana do końca roku budżetowego, na który została udzielona, pozostaje nie tylko w zgodności z zasadą określoną w art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, ale również z zasadą, że rokiem budżetowym jednostki samorządu terytorialnego jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 3 cyt. ustawy), w okresie którego obowiązują - wymienione - w art. 254 - reguły odnoszące się do wykonywania budżetu. W tych warunkach kwestionowany przepis § 8 nie może być uznany za wadliwy. W myśl § 10 ust. 7 uchwały, w terminie 3 roboczych od dnia podpisania protokołu kontroli podmioty kontrolowane mogą złożyć dodatkowe wyjaśnienia co do ustaleń zawartych w protokole, do których organ udzielający dotacje ustosunkowuje się w wystąpieniu pokontrolnym. Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały, na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli do podmiotów kontrolowanych kierowane jest wystąpienie, w którym zawarte są stwierdzone nieprawidłowości oraz wnioski. W przypadku wykazania w trakcie kontroli nieprawidłowości co do faktycznej liczby uczniów lub wykorzystania dotacji, wystąpienie pokontrolne zawiera wezwanie do zwrotu całości lub części udzielonej dotacji. Stosownie do § 12 ust.2, w przypadku stwierdzenia, że jeden uczeń jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedna szkołę, Wydział Oświaty i Wychowania ustala podmiot uprawniony do otrzymania dotacji na podstawie: 1) pisemnych wyjaśnień dyrektorów szkół, które wystąpiły o przekazanie dotacji na tego ucznia, lub 2) przedłożonych przez w/w dyrektorów dokumentów, potwierdzających fakt uczęszczania do szkoły, lub 3) pisemnego oświadczenia o miejscu pobierania nauki, złożonego przez pełnoletniego ucznia, a w przypadku gdy uczeń jest niepełnoletni, przez jego rodziców lub prawnych opiekunów. Przepis § 13 uchwały stanowi, że podmioty kontrolowane w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego zawiadamiają organ udzielający dotacji o realizacji wniosków. Skarżąca Spółka twierdzi, że postanowienia § 10 ust. 7, § 12 ust. 1 oraz § 13 są sprzeczne z treścią art. 90 ust. 4 u.s.o. ponieważ przekraczają one zakres uprawnień przyznanych organom stanowiącym. Powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony Skoro ustawodawca przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Uchwała nie wprowadza więc w tym zakresie żadnych nieuregulowanych w ustawie unormowań i nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy nowych, dodatkowych uprawnień, nieprzewidzianych w przepisach. W tych okolicznościach nie można więc podzielić zarzutu, że § 12 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z art. 90 ust. 3 u.s.o. określającym, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a/ przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Powyższa uwaga odnosi się również do § 4 ust. 1 i wyrażonej w tym przepisie regulacji, że dotacja jest udzielana na każdego ucznia lub wychowanka, na zasadach opisanych w ust. 2 -12, z zastrzeżeniem, iż kwota dotacji przypadająca na konkretnego ucznia lub wychowanka, może być przekazana tylko jednemu podmiotowi uprawnionemu do otrzymania dotacji. Niezasadne są zarzuty i wnioski skargi, że postanowienia § 10 ust. 4 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 5 określają zbyt szeroki - w porównaniu z treścią art. 90 ust. 3f/ u.s.o. - katalog uprawnień przysługujących kontrolującym. Ustawodawca w w/w przepisie przewiduje, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepis § 10 ust. 4 pkt 3 stanowiący, że podmioty kontrolowane zapewniają kontrolującym warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności umożliwiają sporządzanie niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczają je za zgodność, należy odczytywać w ten sposób, że organ stanowiący władny jest uchwalić przepisy gwarantujące skuteczną kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Temu służy zarówno unormowanie § 10 ust. 5 pkt 5 przyznające osobom kontrolującym prawo sporządzania kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów, jak i regulacja § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a/ i b/ nakładająca na podmioty kontrolowane, po pierwsze, obowiązek zamieszczania na dowodzie księgowym adnotacji o zapłacie dokonanej z dotacji wraz ze wskazaniem kwoty dotacji, a po drugie, obowiązek dokonywania opisu przeznaczenia wydatku. Obowiązku podania numeru rachunku bankowego jednostki otrzymującej dotację, z którego poniesiono wydatki, nie sposób negować w świetle uprawnień organu, o których mowa w art. 90 ust. 3d/ oraz ust. 4 u.s.o. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Dodatkowo należy podnieść, że zaskarżona uchwała z dnia 4 listopada 2010 r. była już przedmiotem kontroli sądowej (prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 585/13 oddalono skargę B; nieprawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 569/13 oddalono skargę C). Kontrolą objęto też uchwałę nr 682/XXVII/2013 Rady Miasta Lublin z dnia 17 stycznia 2013 r. zmieniającą uchwałę nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. (prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 586/13 oddalono skargę B; nieprawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 568/13 oddalono skargę C). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółki A na podstawie art. 151 p.p.s.a.