III SA/Lu 909/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. P. i B. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] im. K. J. P. w C. oddala skargę. W dniu 30 stycznia 2012 r. Rada Miasta Chełm podjęła uchwałę Nr XV/165/12 w sprawie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie, poprzez wygaszanie. W § 1 uchwały postanowiono, że z dniem 1 września 2012 r. zamierza się rozpocząć likwidację Szkoły Podstawowej nr 10 poprzez wygaszanie, które zakończy się 31 sierpnia 2017 r. W § 2 wskazano, że likwidacja wskazanej szkoły zostanie dokonana na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta Chełm. L. P. i B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wyżej wymienioną uchwałę. Zarzucili, że wydano ją z naruszeniem: - prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty, polegające na określeniu daty likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2017 r. i przyjęciu, że likwidacja placówki nastąpi poprzez "wygaszanie" oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, polegające na niezapewnieniu uczniom likwidowanej placówki możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, w szczególności nierozstrzygnięcie kwestii zapewnienia uczniom likwidowanej placówki bezpłatnego transportu do innej szkoły publicznej lub zwrotu poniesionych z tego tytułu wydatków; - przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 131 w związku z § 142 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz § 35 ust. 2 i ust. 3 zdanie pierwsze Statutu Miasta Chełm - załącznika nr 1 do uchwały Nr IX/90/03 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Chełm, polegające na niesporządzeniu uzasadnienia uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Chełm wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Chełm Nr XV/165/12 z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie, poprzez wygaszanie. Skarga w niniejszej sprawie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawowym obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Skargę na uchwałę Rady Miasta Chełm Nr XV/165/12 z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie w niniejszej sprawie wnieśli L. P. i B. K. – rodzice uczniów Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie. Rozważenia wymaga, czy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu wyżej wymienionej uchwały Rady Miasta Chełm. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Na wstępie rozważań wskazać należy, że art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określa zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Przepis ten wskazuje, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie nie ma opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły będzie nienormatywnym aktem generalnym, a uchwała o likwidacji szkoły – aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje zatem w szczególnym trybie, różniącym się od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych. Za podstawową szczególną cechę likwidacji szkół należy uznać dwuetapowość procedury likwidacyjnej. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Jak już wyżej wspomniano, jego podjęcie stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. W niniejszej sprawie uchwała o zamiarze rozpoczęcia likwidacji szkoły dopiero otwiera proces jej likwidacji, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., aby można było skutecznie zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. Jest to dopiero pierwszy etap procedury, a właściwa likwidacja tejże szkoły zostanie dokonana dopiero na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta Chełm o likwidacji placówki. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżących, którzy wywodzą interes prawny w zaskarżeniu uchwały z prawa do uzyskania informacji. Skarżący podkreślali, że rodzice uczniów mają prawo do informacji o rozpoczęciu procesu likwidacji szkoły. W niniejszej sprawie skarżący kwestionują dręczenie zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły. Wywodzą, że skoro nie zostali poinformowani w terminie o zamiarze likwidacji szkoły, a termin ten upływał ostatniego dnia lutego 2012 r., to mają interes w zaskarżeniu uchwały. Skarżący nie wykazali jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. u.s.g. w zaskarżeniu uchwały. Inaczej mówiąc, skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej. Interes skarżących ma w istocie charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Na marginesie nadmienić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała była już przedmiotem skargi B. S., A. P., G. P., M. P. i T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 250/12 stwierdził nieważność uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 747/13 uchylił wyżej wymieniony wyrok WSA w Lublinie i oddalił skargę B. S., A. P., G. P., M. P. i T. K. na uchwałę Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r., nr XV/165/12 w przedmiocie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie z uwagi na to, że uchwała nie narusza czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r., nr XV/165/12 przesądza o braku legitymacji procesowej skarżących, co stanowi podstawę do oddalenia skargi. W tych okolicznościach, bezprzedmiotowe było badanie merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).