III SA/Lu 911/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza,, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr SKO.[...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. T. S. (dalej jako "skarżący") wniósł do Prezydenta Miasta wniosek o wydanie zaświadczenia, o następującej treści: "Zaświadcza się, że w dniu [...] marca 2016 r. na ul. B. w L., przy skrzyżowaniu z ul. L., na wysokości nieruchomości przy ul. L.: 1) nie występowało przejście dla pieszych; 2) nie występował znak poziomy P-10 "przejście dla pieszych" spełniający standardy określone w Załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.); 3) nie występowały znaki pionowe P-6 "przejście dla pieszych" w liczbie dwóch dla każdego kierunku ruchu, wymagane w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.)." W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. T. S. oświadczył, że rezygnuje z wydania zaświadczenia w zakresie objętym pkt 3 wniosku. Skarżący swój interes prawny upatruje w tym, że otrzymał mandant karny za nieustąpienie pierwszeństwa pieszym na przejściu dla pieszych na ulicy B. w L., przy skrzyżowaniu z ulicą L. W postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. Organ wyjaśnił, że nie mógł wydać zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącego, ponieważ przejście dla pieszych na ulicy B., przy skrzyżowaniu z ulicą L. i ulicą W. istnieje, a oznakowanie jest prawidłowe. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, nie podzielając zarzutów zawartych w zażaleniu. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że na skrzyżowaniu B. w L., przy skrzyżowaniu na ulicy L., na wysokości nieruchomości przy ulicy L., przejście dla pieszych istnieje i jest oznakowane prawidłowo. Organ przyznał, że w różnych porach czytelność oznakowania poziomego P-10 jest różna, ze względu na warunki atmosferyczne. Pozostałe oznaczenia na drodze dwukierunkowej, tj. znaki pionowe D6 istnieją bez względu na znaki poziome, i także istniały w dniu popełnienia przez skarżącego wykroczenia. W skardze sądowej T. S. zaskarżył powyższe postanowienie i wniósł o uchylenie postanowienia I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 61, art. 77, art. 80 i art. 124 k.p.a. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie, które jest niezgodne z żądaniem strony, brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie uwzględniono stanu prawnego i faktycznego na dzień [...] marca 2016 r. Poza tym nie odniesiono się do ustawy – Prawo o ruchu drogowym i jej przepisów wykonawczych, rozpatrzono sprawę z pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżącego. W ocenie skarżącego postanowienie pierwszoinstancyjne jest wadliwe, ponieważ niewłaściwie oznaczono organ, który wydał rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), dalej jako "Prawo o ruchu drogowym", prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W imieniu Prezydenta Miasta zadania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych w zakresie określonym przepisami prawa wykonuje Zarząd Dróg i Mostów (§ 2 Statutu Jednostki Budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2011 r.). Zgodnie z § 3 ust. 4 Statutu, w zakresie zarządzania ruchem ZDiM przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. ZDiM kieruje i reprezentuje je na zewnątrz Dyrektor (§ 4 ust. 1 Statutu). Dyrektor kieruje działalnością jednostki na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta (§ 4 ust. 3 Statutu). Do zakresu działania Dyrektora ZDiM należy w szczególności reprezentowanie i działanie w imieniu ZDiM wobec władz, instytucji, organów, organizacji i osób trzecich. W świetle powyższego stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że postanowienie zostało wydane przez nieuprawniony organ. Skoro Dyrektor ZDiM przechowuje dokumentację dotyczącą organizacji ruchu i wykonuje zadania związane z zarządzaniem ruchem drogowym w imieniu Prezydenta Miasta, to był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący braku wskazania podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. W myśl art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z powołanego powyżej przepisu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 §2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to, prowadzone w celu potwierdzenia istnienia wnioskowanych okoliczności, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, zaś odmowa wydania zaświadczenia następuje na podstawie art. 219 K.p.a. w formie postanowienia. Zaświadczenie należy odróżnić od decyzji administracyjnej. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome. Analiza powyższych przepisów uzasadnia przyjęcie, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej - art. 7, 8, 9 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Uproszczony charakter postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń sprawia, że również "konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., jest postępowaniem o ograniczonym zakresie, które powinno zmierzać w kierunku ustalenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem i odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W rozpoznawanej sprawie skarżący po sprecyzowaniu wniosku żądał wydania zaświadczenia, że w dniu [...] marca 2016 r. w miejscu wskazanym we wniosku: 1) nie występowało przejście dla pieszych; 2) nie występował znak poziomy P-10 "przejście dla pieszych" spełniający określone standardy normatywne. Organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia oparł się na stanie faktycznym na dzień rozstrzygnięcia ([...] maja 2016 r.), co nie było przedmiotem wniosku, zamiast ustalić, czy przejście dla pieszych istniało w dniu [...] marca 2016 r. Wprawdzie organ II instancji stwierdził, że na skrzyżowaniu ul. B. w L., przy skrzyżowaniu z ul. L. na wysokości nieruchomości przy ul. L. "(...) znaki pionowe D-6 istnieją bez względu na znaki poziome i także istniały w dniu popełnienia przez skarżącego wykroczenia", jednak tego stwierdzenia nie poparł żadnym dowodem. Zarząd Dróg i Mostów, o czym była mowa wcześniej, ma obowiązek przechowywania projektów organizacji ruchu i prowadzenia ich ewidencji. Z uwagi zatem na treść wniosku i oparcie żądania na przepisie art. 218 § 1 k.p.a., organ przed załatwieniem sprawy powinien ustalić dwie podstawowe kwestie, tzn. czy skarżący wykazał swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów, a dopiero po pozytywnym stwierdzeniu powyższego, przeprowadzić dowód z posiadanej ewidencji organizacji ruchu, aby ustalić, czy w dniu [...] marca 2016 r. w miejscu wskazanym we wniosku zlokalizowane było przejście dla pieszych. Odnosząc się do punktu 2 żądania zawartego we wniosku, skład orzekający podziela utrwalone stanowisko judykatury, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści nie może opierać się na wykładni przepisu prawa materialnego w kontekście określonego stanu faktycznego oraz, że posiadane przez organ informacje nie mogą być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 981/08; z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05; z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 616/10). Prawidłowe rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego, w myśl reguł zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne zapadły z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd uznał, że niezbędne jest uchylenie postanowienia wydanego przez organ I instancji, który dotychczas nie poczynił żadnych ustaleń niezbędnych do właściwej subsumpcji stanu faktycznego w kontekście art. 218 § 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonego postanowienia godziłoby w zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy dostosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu.