III SAB/Lu 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; III. zasądza od Starosty C. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. M. C. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty C. polegającą na niewydaniu w terminie decyzji w sprawie zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie skargi i akt administracyjnych ustalono następujący przebieg sprawy: Starosta C. prowadził postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez założenie w systemie informatycznym bazy danych ewidencji budynków i lokali dla obrębów powiatu c.: D. K., K., Ż. K., gmina C. Pismem z 25 marca 2013 r. M. C. zgłosił zarzuty do danych zawartych w operacie ewidencyjnym obrębu Ż. K., gm. C., w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...]. Pismem z 30 kwietnia 2013 r. Starosta C. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Pismem z 6 maja 2013 r. organ poinformował, że zarzuty zostaną rozpatrzone w terminie do dnia 19 czerwca 2013 r. Pismem z 17 maja 2013 r. zawiadomiono o toczącym się postępowaniu pozostałe strony. Pismem z 23 maja 2013 r. Starosta C. skierował do M. C. zapytanie w sprawie dokumentacji z roboty geodezyjnej zgłoszonej przez firmę "G." s.c. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Jak wynika z akt sprawy prace te zostały zgłoszone w dniu 5 kwietnia 2013 r., zleceniodawcą był M. C., przedmiotem "Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej działki położonej w obrębie Ż. K., gm. C., oznaczonej numerem [...]. Termin zakończenia prac określono na 20 lipca 2013 r. Pismem z 4 czerwca M. C. poinformował, że zamierza przedłożyć dokumentację z wykonanych na jego zlecenie prac jako materiał dowodowy w postępowaniu w sprawie zarzutów do operatu. W dniu 25 czerwca 2013 r. M. C. wniósł do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. zażalenie na bezczynność starosty w sprawie rozpatrzenia jego zarzutów do operatu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ wyższej instancji uznał zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie organu sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany ze względu na rozbieżności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości wynikającym z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości a danymi państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącymi przebiegu granic tej nieruchomości. Dokumentacja z prac geodezyjnych zleconych przez stronę została zwrócona wykonawcy do poprawy ze względu na stwierdzone usterki wymagające usunięcia. Do dnia rozpatrzenia zażalenia operat techniczny z tej pracy nie został złożony do ponownej kontroli, wykonawca nie wskazał również terminu usunięcia usterek. Ze względu na oczekiwanie przez Starostę C. na przedłożenie przez stronę dokumentacji geodezyjnej, aby w sposób prawidłowy, bezsporny i ostateczny załatwić sprawę, zarzut bezczynności organu jest bezzasadny. Pismem z 19 sierpnia 2013 r. Starosta C. poinformował stronę, że z uwagi na nieotrzymanie operatu technicznego w sprawie prac geodezyjnych dotyczących spornej działki, przesuwa termin załatwienia sprawy do dnia 21 października 2013 r. Pismem z dnia 21 października 2013 r. Starosta ponownie przesunął termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2014 r., podając te same przyczyny. Pismem z 23 października 2013 r. Starosta wezwał wykonawcę prac geodezyjnych – G. s.c. do złożenia operatu dotyczącego prac geodezyjnych prowadzonych na spornej działce, ewentualnie o podanie nowego terminu zakończenia prac. Pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. M. C. przedłożył operat techniczny obejmujący prace dotyczące spornej działki (nie włączony do zasobu geodezyjnego) i wniósł o dołączenie go w poczet materiału dowodowego. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. Starosta zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, informując także, że przedłożona kserokopia dokumentacji prac geodezyjnych nie stanowi operatu technicznego włączonego do zasobu i nie może być uznana za dowód w sprawie. W dniu 17 grudnia 2013 r. M. C. przedłożył oświadczenie jego rodziców, dotyczące spornej działki. W dniu 5 grudnia 2013 r. do Starostwa wpłynęła skarga sądowoadministracyjna M. C. na bezczynność Starosty. Skarżący zarzucił rażące naruszenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy i zażądał zobowiązania Starosty do wydania decyzji w przedmiocie zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów. Skarżący zakwestionował stanowisko Starosty dotyczące oceny dokumentacji prac geodezyjnych prowadzonych przez firmę G. Wskazał, że operat został wykonany w oparciu o dokumentację znajdującą się państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zaś wymóg Starosty, aby operat był wykonany na podstawie prac i pomiarów wykonanych w terenie jest niezgodny z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Starosta C. wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Organ podniósł, że postępowanie w sprawie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w której Starosta orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Jak wynika z pisma Starosty z 28 stycznia 2014 r. od decyzji powyższej M. C. wniósł odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi M. C. jest bezczynność Starosty C., która w ocenie skarżącego miała polegać na niewydaniu w terminie decyzji w sprawie zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarga w tym zakresie jest zasadna. Według ugruntowanej już linii orzeczniczej bezczynność bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu w określonym przepisami terminie. Zgodnie z art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może zgłaszać zarzuty do tych danych w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji starosty o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Żądanie M. C. podlegało zatem rozpatrzeniu w drodze decyzji, termin załatwienia sprawy określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych dyrektyw postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zobowiązująca organy administracji publicznej do tego, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadę tą rozwijają szczegółowe przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane na wniosek skarżącego – pismo zawierające zarzuty do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym z 25 marca 2013 r. Data wpływu tego pisma do organu – 26 marca 2013 r. jest datą wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.). Od tego momentu zaczął biec termin do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę dość skomplikowany stan faktyczny sprawy, charakterystyczny dla większości tego typu spraw, można przyjąć, że w sprawie miał zastosowanie dłuższy, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Oceniając dochowanie tego terminu przez Starostę C. należy zwrócić uwagę, że dopiero ponad miesiąc później zostało wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania (30 kwietnia 2013 r.), poprawione skądinąd (ze względu na nieprawidłowe oznaczenie sprawy) zawiadomieniem z 17 maja 2013 r. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że przez okres blisko dwóch miesięcy jedynym efektem działań organu było zebranie kilku dokumentów, przedłożonych zresztą przez samą stronę (protokół z 10 maja 2013 r., k. 26 akt adm.). Dopiero w dniu 23 maja 2013 r. organ wystosował do strony pismo z zapytaniem o stan przygotowania dokumentacji z robót geodezyjnych zgłoszonych w Starostwie i wykonywanych na zlecenie strony. W dniu 4 czerwca 2013 r. do organu wpłynęła odpowiedź, w której M. C. informuje o zamiarze przedłożenia dokumentacji jako dowodu w sprawie. Należy zauważyć, że już w tym momencie upłynął termin do załatwienia sprawy, a decyzja w sprawie zarzutów nie została wydana, co oznacza, że zaistniał stan bezczynność organu. W toku dalszego postępowania strona wniosła zażalenie na bezczynność, które nie zostało uwzględnione (postanowienie L. WINGiK z 13 sierpnia 2013 r.). Zwłoka w rozpoznaniu sprawy spowodowana tymi czynnościami z pewnością nie obciąża organu, nie wlicza się nawet do terminu załatwienia sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 35 § 6 k.p.a. Kolejnymi czynnościami organu było dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy (pisma z 19 sierpnia i 21 października 2013 r.), z uwagi na to, że operat techniczny przedłożony przez firmę "G." został zwrócony ze względu na stwierdzone uchybienia. Dopiero jednak w dniu 23 października 2013 r. organ zwrócił się bezpośrednio do wykonawcy prac o złożenie operatu lub poinformowanie o zmianie terminu zakończenia prac. W dniu 5 grudnia 2013 r. do organu wpłynęła przedłożona przez skarżącego dokumentacja w postaci operatu wykonanego przez firmę "G.", nie przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym samym dniu skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty. W dniu [...] stycznia 2014 r. Starosta wydał decyzję o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez M. C. Oceniając sposób postępowania organu należy zauważyć, że dokumentacja z prac geodezyjnych wykonanych przez firmę "G." mogła mieć istotne znaczenie jako materiał dowodowy w sprawie. Jednakże organ mógł i powinien był już wcześniej podjąć jednoznaczne kroki w celu ustalenia losów tej dokumentacji. W szczególności z pisma z 19 sierpnia 2013 r. wynika, iż już w dniu 13 czerwca 2013 r. dokumentacja została zwrócona wykonawcy robót geodezyjnych jako zawierająca braki. Już więc 19 sierpnia 2013 r. organ mógł zwrócić się bezpośrednio do wykonawcy celem weryfikacji stanu prac nad poprawieniem dokumentacji. Dwumiesięczne oczekiwanie w tym zakresie było niczym nie uzasadnione. Z powyższych względów zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony, skoro organ miał realną możliwość wydania wcześniej (w terminie ustawowym) rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie, pomimo stwierdzenia stanu bezczynności po stronie Starosty C. nie jest możliwe wykonanie dyspozycji zdania 1 przytoczonego przepisu. Skoro przed dniem rozpatrzenia skargi przez sąd – w dniu [...] stycznia 2014 r. Starosta wydał decyzję, sąd z oczywistych względów nie może zobowiązać organu do wydania tej decyzji. W zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie decyzji nie zwalnia jednak sądu z obowiązku dokonania oceny charakteru bezczynności organu – w kontekście zdania 2 przytoczonego przepisu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu, w badanej sprawie choć organ popełnił pewne błędy, które skutkowały uznaniem, że doszło do bezczynności, nie można jednak żadną miarą przyjąć, że bezczynność ta miała charakter rażący. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/13, CBOSA). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Jeżeli organ, któremu zarzuca się bezczynność, podjął czynności, to okoliczność taka zmniejsza jego winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 144/12, CBOSA). Z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania wynika, że Starosta podejmował czynności mające na celu załatwienie sprawy, choć można było przyspieszyć tok postępowania. Jednym z kluczowych dla rozstrzygnięcia elementów były wyniki prac geodezyjnych prowadzonych przez firmę "G.". Oczekiwanie na zakończenie tych prac i rozstrzygnięcie ich statusu (czy zostaną włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) było działaniem zasadnym i celowym. Nie można zatem stwierdzić, aby organ popełnił uchybienia, które skutkowałyby rażącą postacią bezczynności w załatwieniu sprawy. Z tych przyczyn sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, że zasadniczy zarzut bezczynności organu został uwzględniony, a umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania do wydania aktu nastąpiło z uwagi na wydanie decyzji przed rozpatrzeniem skargi przez sąd.