III SAB/Lu 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Robert Hałabis,, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność i przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu I. stwierdza bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Policji zainicjowanego wnioskiem R. C. z dnia [...] listopada 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku R. C. z dnia [...] listopada 2014 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; IV. oddala wniosek R. C. o wymierzenie grzywny; W dniu 20 listopada 2014 r. R. C. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z ponownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury zgodnie ze złożonymi w listopadzie 2010 r. raportami dotyczącymi pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] listopada 2014 r. Komendant poinformował, że skarżący zwrócił się o wydanie ww. zaświadczenia raportem z 28 stycznia 2013 r. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego Komendant wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w którym wydał zaświadczenie uzasadniające podwyższenie emerytury o 0,5% za każdy rok, tj. 2001 i 2010 oraz odmówił wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury za lata 1994, 1997-2000, 2002, 2004-2006. Ponadto organ poinformował, że skarżącemu przysługuje żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka możliwość wynika z powoływanego przez skarżącego wyroku TK, w którym zakwestionowano zasady przyznawania funkcjonariuszom wyższych świadczeń za służbę zagrażającą życiu lub zdrowiu. W ocenie Trybunału prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe zawężając możliwość podwyższenia emerytury tylko do sytuacji, kiedy funkcjonariusz mógł udowodnić, że jego życie było bezpośrednio zagrożone w czasie służby. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. skarżący wystąpił o przywrócenie terminu do złożenie wniosku o wznowienie postępowania celem wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury. Wniosek uzasadnił niedyspozycją zdrowotną, problemami rodzinnymi oraz brakiem wiedzy o wyroku TK. W tej samej dacie skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania celem wydania zaświadczenia, powołując się na ww. wyrok TK. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r.. nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Alternatywnie skarżący wniósł o potraktowanie zażalenia jako skargi na bezczynność Komendanta w sprawie wydania wnioskowanego przez niego zaświadczenia. W piśmie z 20 stycznia 2015 r. skarżący sprecyzował, że jego pismo należy traktować zarówno jako zażalenie na postanowienie Komendanta, jak i skargę na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Komendant Policji w [...] odmówił uznania zażalenia skarżącego na bezczynność Komendanta Powiatowego za uzasadnione. Pismem z dnia 10 marca 2015 r. R. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przewlekłe prowadzenie postępowania Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W skardze zażądał m.in. zobowiązania Komendanta do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie rozpoznając wniosku o wydanie zaświadczenia Komendant Powiatowy wystąpił o wydanie zaświadczenia, które powinno mu zostać wydane bez piętrzenia przeszkód. Podał wszystkie dane, które po weryfikacji, mogły stanowić podstawę do wydania zaświadczenia. Od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpoznany, co oznacza, że organ naruszył ustawowe terminy załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że wnosił o wydanie zaświadczenia, a jedynie na skutek sugestii organu wystąpił o wznowienie postępowania i o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skarżące za nieuzasadnione. Organ podkreślił, ze żadne pismo wniesione przez skarżącego nie zostało pozostawione bez odpowiedzi, które były udzielane w terminach określonych prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie spór dotyczy bezczynności i przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] na wniosek skarżącego z dnia 20 listopada 2014 r. o wydanie zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury. Wniosek został złożony przez skarżącego ponownie w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie U 12/14 oraz na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W przytoczonym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że " § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skarżący faktycznie we wniosku we wniosku dość nieprecyzyjnie określił zakres postępowania wskazując jednocześnie na poprzednio wydane mu zaświadczenie, w którym nie uwzględniono okresu służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu oraz powołując art. 190 ust 4 Konstytucji. Organ zaś w piśmie z dnia [...] listopada 2014 roku pouczył skarżącego o przysługującym mu żądaniu z art. 145a § 1 K.p.a., tj. wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Stosownie do pouczenia skarżący złożył dnia 25 listopada 2015 r. wniosek o wznowienie postępowania wraz z pismem o przywrócenie terminu. Działania organu skoncentrowały się na tych dwóch wnioskach strony, organ nie zajmował się zaś wnioskiem o wydanie zaświadczenia o treści wskazanej w piśmie strony z dnia 20 listopada 2015 r. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle powyższej regulacji zaświadczenie jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, LEX nr 1079721: "Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi"). W niniejszej sprawie skarżący ponownie żądał, mając na uwadze swój interes prawny, wydania mu zaświadczenia określonej treści. Ponawiając swój wniosek powołał się na cytowany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., w świetle którego odpadł wymóg "bezpośredniości" zagrożenia życia, co stworzyło nowy stan prawny, kształtujący sytuację skarżącego odmiennie w stosunku do tego, który był podstawą wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. W literaturze zwraca się uwagę, że zaświadczenie – nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach (nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych), nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylenie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenie nieważności wadliwego zaświadczenia byłoby zbędne, jeżeli byłoby dopuszczalne. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie bowiem ogranicza stosowanie nadzwyczajnych środków prawnych jedynie do decyzji i niektórych postanowień. (por. Z. R. Kmiecik, "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo z 2004r., nr 10, str. 58-60). O ile w zakresie swojej treści zaświadczenie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych", Casus 2011, nr 3, s. 18). W badanej sprawie skarżący zarzuca organowi bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku. Bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia może polegać zarówno na niezałatwieniu wniosku w całości albo w części, jak i na wydaniu zaświadczenia innej treści niż żądała strona. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli więc organ uważa, że wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę nie jest możliwe, ma obowiązek wydać przewidziane w art. 219 K.p.a. postanowienie. Jeśli tego nie czyni, dopuszcza się bezczynności, którą strona może zwalczać przy pomocy skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, LEX nr 578345). Tytułem przypomnienia wypada zauważyć że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą przez zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz ([...] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238, a także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 oraz wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). W ocenie sądu zarzuty skarżącego co do bezczynności i przewlekłości postępowania organu są zasadne. Jak wskazano wyżej, wniosek skarżącego z 20 listopada 2014 r. zainicjował postępowanie, zmierzające do wydania dokumentu stanowiącego środek dowodowy w sprawie o podwyższenie emerytury, tj. zaświadczenia, o jakim mowa w § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zaświadczenie takie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, a w przypadku zaświadczeń o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, także na podstawie innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach (§ 14 ust. 1 pkt 1, 2, 3). Wymagało to zbadania możliwości wydania zaświadczenia i podjęcia odpowiednich czynności prawnych, w zależności od wyników tego badania. W ramach tych czynności w grę wchodziło albo wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem zainteresowanego albo wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Zgodnie z art. 217 § 3 K.p.a zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie podjął żadnych ze wskazanych czynności zmierzających do jednoznacznego, konkretnego i przewidzianego prawem odniesienia się do istoty żądania skarżącego. Organ natomiast zwykłym pismem skierowanym do skarżącego przedstawił mu pokrótce stan sprawy i pouczył go o trybie w jakim powinno toczyć się to postępowanie, wskazując jednocześnie na przekroczenie przez skarżącego ustawowego terminu na wznowienie postępowania (k. 3 akt administracyjnych). Skarżący, stosownie do tych pouczeń, wystosował do organu wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury oraz pismo z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Dalsze czynności prowadzone przez organ dotyczyły wniosku o wznowienie postępowania i przywrócenia terminu do jego złożenia, m.in. wysłuchano skarżącego co do okoliczności uchybienia terminu, wydano postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W wyroku z 28 czerwca 1983 r. (sygn. akt I SA 268/83) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, która nadal zachowuje aktualność i ma zastosowanie do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Sąd stwierdził, że do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 K.p.a., dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego - zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające nowemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie całokształt działań organu podejmowanych w sprawie wniosku skarżącego nosi klasyczne, typowe znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ, którego obowiązek działania zaktualizował się w listopadzie 2014 r. podejmował szereg czynności procesowych, ale nie wynikało z nich nic konkretnego w kwestii wydania lub niewydania zaświadczenia. W efekcie po czterech miesiącach od otrzymania wniosku o wydanie zaświadczenia nie doszło do jego załatwienia. Brak rozstrzygnięcia wskazuje jednoznacznie na bezczynność organu. Komendant Powiatowy Policji bezsprzecznie nie zachował 7 dniowego terminu wynikającego z art. 217 § 3 K.p.a. do wydania zaświadczenia ani też nie wydał postanowienia w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w myśl § 2 tego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W badanej sprawie sąd stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania organu, uznając jednocześnie, że nie miały one charakteru rażącego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, bezczynność organu była spowodowana błędnym przekonaniem o możliwości zastosowania w sprawie art. 145a K.p.a. Z tych też względów w pkt. IV wyroku Sąd orzekł o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Ponieważ organ do dnia wydania wyroku nie rozpoznał wniosku skarżącego, sąd wyznaczył mu trzydziestodniowy termin do załatwienia wniosku, który zacznie swój bieg od dnia doręczenia akt organowi, po uprawomocnieniu się wyroku (art. 286 p.p.s.a.). Pomimo uwzględnienia skargi i wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, sąd nie uwzględnił tego wniosku i nie zasądził zwrotu kosztów od organu na rzecz skarżącego. Należy zauważyć, że skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a.), nie był więc zobowiązany do uiszczenia wpisu. Z kolei innych kosztów postępowania, objętych zwrotem na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. skarżący nie wykazał.