III SAB/Lu 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie nie wydania zaświadczenia oddala skargę. Pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. D. K. wniosła skargę na bezczynność Starosty K. W ocenie skarżącej bezczynność organu wyraża się w braku wydania do chwili obecnej zaświadczenia o żądanej treści. Przedstawiając w uzasadnieniu stan sprawy skarżąca wskazała, że wnioskiem z 16 czerwca 2009 r. domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja wydana przez Starostę K. z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. Gm. W. w przebiegu granicy pomiędzy obrębami W. R. i Z. pozostaje nadal decyzją prawomocną. Z treści wniosku znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że skarżąca swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wiąże z wykazaniem za jego pomocą zasadności skargi wniesionej do WSA w Lublinie w innej sprawie, powiązanej merytorycznie, dotyczącej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i [...] czerwca 2009 r. Starosta K. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na skutek zażalenia skarżącej postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w L. (postanowienie z [...] sierpnia 2009 r.). W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Starostę skarżąca złożyła w dniu 14 października 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność. Pismem z [...] listopada 2009 r., znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej, Kolegium poinformowało, że strona powinna kwestionować brak wydania zaświadczenia o żądanej treści nie poprzez zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia, lecz poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające skargę do sądu administracyjnego. Pismem z 30 listopada 2009 r. skarżąca wezwała starostę do usunięcia naruszenia prawa. Starosta K. postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. przekazał sprawę do załatwienia L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. Postanowienie Starosty zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2010 r. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Geodeta Powiatowy w K. poinformował skarżącą, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi skarżąca wezwała Starostę K. do usunięcia naruszenia prawa pismem z 15 marca 2010 r. W skardze do sądu D. K. wniosła o zobowiązanie Starosty do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Starosta K. przedstawił obszernie stan sprawy, związany z decyzjami dotyczącymi wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów z 2004 r. Z pisma organu wynika, że decyzją z [...] marca 2004 r., której dotyczyć miało żądane zaświadczenie, Starosta K. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., gm. W. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z [...] maja 2004 r., znak: [...]. Obydwie decyzje były w późniejszym czasie przedmiotem kilku postępowań, zmierzających do ich weryfikacji: przed sądem administracyjnym oraz postępowań administracyjnych prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. M.in. decyzją z [...] maja 2009 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił wspomniane decyzje w trybie wznowienia postępowania, jednakże decyzja z [...] maja została uchylona przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z [...] listopada 2009 r., znak: [...]. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał decyzję z [...] lutego 2010 r., znak: [...], którą uchylił wspomniane decyzje z 2004 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Odwołanie od tej decyzji wniosła inna strona postępowania – R. K. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę w badanej sprawie odwołanie nie zostało rozpoznane. Organ wskazał, iż otrzymał kopię prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt.: III SA/Lu 328/09, oddalającego skargę D. K. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2009 r. Organ podniósł, iż we wniosku o wydanie zaświadczenia skarżąca swój interes prawny uzasadniała koniecznością wykazania zasadności skargi, która została oddalona wspomnianym wyrokiem z 19 listopada 2009 r. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności rozpatrzenia niniejszej skargi. Jednym z warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jakie przysługiwały stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku zaś, gdy takie środki nie są przewidziane, warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 ustawy z dnia 30 czerwca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Na tle skargi na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia w orzecznictwie ujawniły się wątpliwości, czy warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie wniesienie zażalenia na bezczynność organu wydającego zaświadczenia do organu wyższego stopnia, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37), czy też warunek ten winien być spełniony poprzez wezwanie organu pozostającego w bezczynności do usunięcia naruszenia prawa. Wobec niejasności przepisów prawa i faktu, że obydwa poglądy mają równie silne uzasadnienie, "salomonowym" rozwiązaniem jest teza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą w przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek to formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. ; tj. albo złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) – postanowienie NSA z 30 kwietnia 2010 r. (I OSK 698/10; LEX nr 578345). W badanej sprawie skarżąca występowała zarówno z zażaleniem na bezczynność do organu wyższego stopnia, jak i następnie, kierując się pouczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skierowała do Starosty K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, kierując się naczelną dyrektywą dążenia do zapewnienia realnych gwarancji prawa do sądu, należy uznać, że skarżąca spełniła warunek dopuszczalności wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. Powyższa konstatacja umożliwia przejście do merytorycznej oceny sprawy. Na wstępie należy zwrócić uwagę na pewne charakterystyczne cechy instytucji skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, istotne dla zasadniczych rozważań w sprawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi może być zatem bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, wydania lub podjęcia innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. Zaświadczenia wydawane przez organy administracji publicznej z punktu widzenia przedmiotu skargi są kwalifikowane jako inne niż decyzje lub postanowienia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem postępowania w sprawie skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ stosowanego aktu lub podjęcia czynności, jeżeli taki obowiązek wynika z przepisów prawa. W związku z tym w przypadku skarg na bezczynność sąd ocenia stan istniejący w dacie orzekania, nie zaś stan istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu, jak ma to miejsce co do zasady w przypadku pozostałych rodzajów skarg. W związku z powyższym o bezczynności organu, która uzasadnia uwzględnienie skargi można mówić jedynie w sytuacji, gdy w dacie orzekania organ nie podjął czynności lub nie wydał aktu, do którego wydania (podjęcia) był zobowiązany przepisami prawa. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zakończenie postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się albo wydaniem takiego zaświadczenia, albo wydaniem postanowienia odmownego (art. 219 KPA). Należy zwrócić uwagę, że w przypadku postanowienia odmownego strona ma prawo wnieść na nie zażalenia, a dopiero po wykorzystaniu tego środka, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. O bezczynności organu w sprawie wydania zaświadczenia można mówić w sytuacji gdy organ nie wydał zaświadczenia o żądanej treści, albo nie wydał postanowienia odmownego. Wydanie przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia wyklucza stawianie mu zarzutu bezczynności, może być natomiast kwestionowane poprzez wniesienie zażalenia na to postanowienie, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W badanej sprawie nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, w której wniosek o wydanie zaświadczenia został rozpoznany postanowieniem odmownym z [...] kwietnia 2010 r. Jak wspomniano wyżej – w sprawach skarg na bezczynność decydujące znaczenie ma data orzekania przez sąd, a nie data wniesienia skargi przez stronę. W dacie orzekania sprawa wszczęta z wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia została rozstrzygnięta postanowieniem odmownym. Jeżeli skarżąca uważała, że postanowienie jest niezgodne z prawem, gdyż organ nie powinien był odmawiać wydania zaświadczenia, powinna była kwestionować wydany akt – poprzez zażalenie na postanowienie odmowne do organu wyższego stopnia (219 KPA). W sprawie zaistniały po stronie organu pewne uchybienia, nie mogą jednak one wpływać na zasadność samej skargi, skoro w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał już w stanie bezczynności. Można stawiać organowi zarzut zbyt długiego rozpoznawania wniosku o wydanie zaświadczenia, co powinno nastąpić w terminie 7 dni, a jeżeli istniały uzasadnione przyczyny przedłużenia tego terminu, strona powinna być o nich informowana. Uchybienie to nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro w dacie orzekania kwestia wydania zaświadczenia jest już rozstrzygnięta postanowieniem odmownym. Nie ma także znaczenia dla sprawy fakt, że pismo Geodety Powiatowego z [...] lutego 2010 r. jest bezcelowe, bo odmowa wydania zaświadczenia winna przybrać formę postanowienia. Decydujące znaczenie ma fakt, że sąd nie może zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia, skoro taki wniosek został rozpoznany, tyle że odmownie. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.