III SAB/Lu 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na mienie gminy postanawia: odrzucić skargę. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na mienie gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I FSK 911/14). O bezczynności organu można jednak mówić tylko w sytuacji, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki akt lub czynność charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W rozpoznawanej sprawie wniesiono skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na mienie gminy. Z treści skargi, odpowiedzi na skargę i z analizy akt administracyjnych załączonych do skargi wynika, że zamiarem skarżącego jest doprowadzenie do przekazania gospodarstwa rolnego skarżącego na własność Gminie . Przekazanie gospodarstwa na własność gminie może jednak nastąpić tylko na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego w drodze stosowanej umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Nie ma żadnego przepisu zobowiązującego Wójta Gminy S. do podjęcia jakiegokolwiek aktu o charakterze administracyjnym związanego z przejęciem gospodarstwa rolnego skarżącego na własność gminy. W przypadku przekazania gospodarstwa na własność gminie nie można mówić o sprawie administracyjnej, rozumianej jako przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Taki pogląd został już wyrażony przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie, który w postanowieniu z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/08, odrzucając skargę skarżącego na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na mienie gminy, przesądził o cywilnoprawnym charakterze spraw związanych z przejęciem gospodarstwa rolnego na własność gminy. Skoro zatem sprawa objęta wniesioną przez skarżącego skargą nie mieści się w katalogu czynności i aktów, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisach ustaw szczególnych, nie podlega również kontroli sądów administracyjnych. Z tego też względu nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania (k. 6 akt administracyjnych). Wójt Gminy S. nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem sprawy dotyczące przekazania gospodarstwa na własność gminie, jak już wyżej wskazano, mają charakter cywilnoprawny. Skoro zaś wszczął postępowanie bez podstawy prawnej powinien wydać decyzję umarzającą to postępowanie na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", czego jednak zaniechał. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Niezasadne wszczęcie postepowania oraz brak decyzji umarzającej to postępowanie jako bezprzedmiotowe nie powoduje bowiem, że sprawa skarżącego zyskała walor sprawy administracyjnej. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że niniejsza sprawa nie mieści się w zakresie określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., wobec czego nie należy do kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny nie może orzekać o bezczynności organu w sprawie przekazania gospodarstwa na własność gminie. Przyczyny braku przynależności sprawy do drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą mieć zróżnicowany charakter prawny. Jako jedną z podstawowych kategorii przesłanek tzw. względnej niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżnić należy właśnie przesłanki wynikające z braku przynależności przedmiotu zaskarżenia do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania droga sądowa przed sądem administracyjnym jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do form wykonywania administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a to a contrario nie jest ona dopuszczalna w przypadku innych form wykonywania administracji publicznej. Nie jest ona zatem dopuszczalna wtedy gdy skarga na bezczynność nie dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. W taki też sposób kwestia ta postrzegana jest również w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 39/14 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego) i przywoływane tam orzecznictwo). Natomiast w piśmiennictwie prawniczym wprost podnosi się, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność w odniesieniu do wydania czynności cywilnoprawnej droga sądowa jest niedopuszczalna. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.