III SAB/Łd 39/14

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. odwołania M. P. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w sprawie odmowy unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię B prawa jazdy p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu 17 października 2014 r. pod pozycją 4038. W dniu 4 marca 2014r. M. P. - w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), poddał się z wynikiem negatywnym w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B. W piśmie z dnia 6 marca 2014r. skierowanym do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł. M. P. wniósł skargę na negatywny wynik egzaminu przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r. Powyższą skargę Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł.przekazał Marszałkowi Województwa [...]. Pismem z dnia 15 kwietnia 2014r.; znak [...] Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 styczni 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. nr 30, poz. 151 ze zm.) w zw. z art. 237 § 3 i art. 238 § 1 K.p.a. oddalił skargę M. P. z dnia 6 marca 2014r. na negatywny wynik egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii B przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r. W treści przedmiotowego pisma organ pouczył stronę, że stosownie do art. 239 K.p.a. w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. Jednocześnie organ wskazał, że "w przypadku braku akceptacji rozstrzygnięcia zawartego w niniejszym piśmie istnieje możliwość ponownego złożenia skargi bezpośrednio do tut. urzędu". M. P. wniósł do Marszałka Województwa [...] pismo z dnia 29 maja 2014r. zatytułowane "odwołanie od decyzji" w treści którego zwrócił się z prośbą do Marszałka Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie skargi na egzamin praktyczny kat. B". Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 10 czerwca 2014r. znak: [...] poinformował M. P., że nie zostały przedstawione nowe okoliczności faktyczne lub prawne, które obligowałyby organ nadzoru do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014r. Wobec powyższego organ stwierdził, że ponowna analiza dokumentacji (w szczególności zarejestrowanego dźwięku i obrazu) potwierdziła, że przedmiotowy egzamin został przeprowadzony prawidłowo. W dniu 14 lipca 2014r. pełnomocnik M. P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez Marszałka Województwa [...]. W oparciu o treść art. 37 K.p.a. pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1.wyznaczenie Marszałkowi Województwa [...] terminu do przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2014r. w przedmiocie odmowy unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r.; 2.przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2014r. w przedmiocie odmowy unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r.; Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 237 § 1 K.p.a., uznało zażalenie na bezczynność Marszałka Województwa [...] za niezasadne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego m.in. rozpatruje skargi dotyczące egzaminu. Powyższa norma koresponduje z art. 68 cyt. ustawy który stanowi, że skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3 lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia. Dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego prowadzi rejestr skarg. Od powyższej instytucji skargi dotyczącej egzaminu, uregulowanej w wyżej przywołanych normach, odróżnić należy postępowanie i wydanie decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu o którym, mowa w art. 72 ww. ustawy, zgodnie z którym, marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2; 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: 1) z urzędu: 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Unieważniony egzamin przeprowadza się ponownie na koszt wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego." W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Marszałek Województwa [...] nie prowadził postępowania dotyczącego unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego z udziałem M. P., który odbył się w dniu 4 marca 2014r. Okoliczność ta, zdaniem organu wynika wprost z akt sprawy, w szczególności z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2014r., którym organ stwierdził że "dokonano analizy zgromadzonej dokumentacji, która nie stanowi podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia przedmiotowego egzaminu w trybie art. 72 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy." Powyższe pismo zawierało pouczenie o treści art. 239 K.p.a.. Marszałek Województwa [...] mając na względzie treść art.239 K.p.a. w dalszej części pouczenia stwierdził, że biorąc powyższe pod uwagę w przypadku braku akceptacji rozstrzygnięcia zawartego w niniejszym piśmie istnieje możliwość ponownego złożenia skargi bezpośrednio do tutejszego Urzędu.". M. P. stosownie do powyższego pouczenia wniósł do Marszałka Województwa [...] pismo z dnia 29 maja 2014r. zatytułowane "odwołanie od decyzji". O charakterze pisma nie decyduje tytuł, lecz jego treść i rzeczywiste intencje strony. Mając zatem na względzie, że skarżący w treści przedmiotowego pisma z dnia 29 maja 2014r. zwrócił się z prośbą do Marszałka Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie skargi na egzamin praktyczny kat. B, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Marszałek Województwa [...] prawidłowo i zgodnie zobowiązującymi w tym zakresie przepisami uznał przedmiotowe pismo za skargę podlegającą rozpoznaniu w trybie art. 239 K.p.a. Odnosząc się natomiast do trybu rozpoznania skargi dotyczącej egzaminu państwowego, o której mowa w art. 67 i 68 ustawy o kierujących pojazdami, SKO odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazało, że żądanie strony nie wszczyna postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 1 K.p.a. lecz uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (art. 238 K.p.a.). Marszałek Województwa [...] zakończył postępowanie wszczęte skargą z dnia 6 marca 2014r. albowiem pismem z dnia 15 kwietnia 2014r. zawiadomił M. P. o negatywnym załatwieniu skargi z dnia 6 marca 2014r. Postępowanie natomiast w sprawie pisma z dnia 29 maja 2014r., które dotyczy ponownego rozpatrzenia skargi na egzamin praktyczny kat. B, zostało zakończone przez Marszałka Województwa [...] pismem z dnia 10 czerwca 2014r. w którym organ stwierdził, że ponowna analiza dokumentacji (w szczególności zarejestrowanego dźwięku i obrazu) potwierdziła, iż przedmiotowy egzamin został przeprowadzony prawidłowo. W dniu 22 września 2014r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie nieprzekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. odwołania M. P. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2014r. w przedmiocie odmowy unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r. Zarzucił organowi naruszenie art. 133 K.p.a. i wniósł o" 1. zobowiązanie Marszałka Województwa [...] do przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. odwołania M. P. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2014r. w terminie 7 dni, od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podtrzymał dotychczasową argumentację przedstawioną w zażaleniu. Wskazał, że skarżący nigdy nie wnosił skargi w trybie określonym przepisami Działu VIII K.p.a. Marszałek województwa błędnie kwalifikując pisma skarżącego nie był w stanie prawidłowo zastosować przepisów Działu VIII K.p.a., w tym w szczególności art. 235 K.p.a. Powinien precyzyjnie określić żądanie strony bowiem to ono zakreśla materialoprawne podstawy działania organu rozstrzygającego skargę wniesioną w trybie art. 235 K.p.a. Niedopuszczalne jest, w ocenie pełnomocnika, by to organ administracji samodzielnie decydował o treści żądania strony. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. P. jest niedopuszczalna gdyż nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przede wszystkim należy podnieść, że pomiędzy stronami istnieje spór co do charakteru prawnego pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 15 kwietnia 2014r. oraz odwołania M. P. z dnia 29 maja 2014r. od tego pisma. W ocenie skarżącego pismo z 15 kwietnia 2014r. jest decyzją administracyjną Marszałka Województwa [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię B prawa jazdy przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r. Natomiast pismo z 29 maja 2014r., w ocenie skarżącego, jest odwołaniem od wymienionej decyzji, które winien rozpoznać organ odwoławczy tj. SKO w Ł. Zdaniem organu zaś pismo z 15 kwietnia 2014r. jest odpowiedzią na skargę dotyczącą egzaminu państwowego, o której mowa w art.68 ust.1 ustawy z 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014r. poz.600 z późn. zm.) zaś pismo M.P. z 29 maja 2014r. jest wnioskiem, o ponowne rozpoznanie skargi na egzamin państwowy. Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny jest związany przedmiotem skargi a w niniejszej sprawie przedmiotem takim jest bezczynność Marszałka Województwa [...] w przekazaniu SKO w Ł. odwołania M. P. od decyzji M.W.Ł. z 15 kwietnia 2014r. odmawiającej unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię B prawa jazdy przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r. W związku z czym rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność organu w takim przekazaniu. W ocenie sądu skarga taka jest niedopuszczalna. Właściwość sądów administracyjnych została określona w art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2012r. poz.270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art.3 § 1 wymienionej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.3 § 2 cytowanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie 4. inne niż określone w pkt.1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt.1-4a. Z wymienionego przepisu wynika, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie wydania aktów, podjęcia czynności lub wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, o których mowa w punktach 1 – 4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż określone w punktach 1 – 4a wymienionego artykułu. Podnieść należy, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999r., w wyroku w sprawie IV S.A. 961/99 z dnia 13 czerwca 2001r. oraz w postanowieniu w sprawie IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998r. Nie ulega wątpliwości, że przekazanie odwołania przez organ pierwszej instancji organowi odwoławczemu nie następuje decyzją administracyjną, postanowieniem ani pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego (art.3 § 2 pkt 1 -3 i 4a p.p.s.a.). Przekazanie takie, w ocenie sądu, nie jest także "innym aktem lub czynnością" w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "Inny akt lub czynność", o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to taki akt lub czynność, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a, jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 1998r. w sprawie II SA 1155/97. Przekazanie odwołania strony organowi odwoławczemu nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Przekazanie takie nie jest zatem "innym aktem lub czynnością" w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym na przekazanie takie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego a więc niedopuszczalna jest także skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przekazaniu odwołania. Innymi słowy przekazanie odwołania organowi odwoławczemu nie jest żadną ze spraw wymienionych w art.3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. co oznacza, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w takim przekazaniu. Przekazanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno – techniczną lecz nie przysługuje na nie skarga do sądu gdyż czynność ta nie rozstrzyga o uprawnieniach bądź obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu pierwszej instancji w przekazaniu odwołania organowi odwoławczemu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 15 listopada 2011r. w spr. II OSK 2320/11 i z 16 lutego 2012r. w spr. I OSK 169/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniach z 14 października 2009r. w spr. III SAB/Łd 21/09, z 5 sierpnia 2014r. w spr. III SAB/Łd 3/14 i z 15 listopada 2013r. w spr. I SA/Łd 1230/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z 21 października 2013r. w spr. II SAB/Go 67/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach z 26 sierpnia 2011r. w spr. IV SAB/Wa 85/11 i z 30 sierpnia 2011r. w spr. IV SAB/Wa 93/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z 8 listopada 2011r. w spr. II SAB/Wr 53/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. Przyjęcie odmiennego poglądu a mianowicie, że dopuszczalna jest skarga na czynność przekazania odwołania organowi odwoławczemu (lub bezczynność w takim przekazaniu) oznaczałoby, że każda inna czynność procesowa organu (np. nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu w terminie) podlegałaby także kognicji sądu administracyjnego. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu w spr. III SAB/Łd 3/14 postępowanie administracyjne stanowi pewien ciąg działań organu traktowanych łącznie jako całość i dopiero ocena całego postępowania ( a nie jego części) pozwala na ocenę czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nie może natomiast stanowić przedmiotu skargi bezczynność lub przewlekłość tylko jednego fragmentu postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Marszałka Województwa [...] w przekazaniu SKO w Ł. odwołania M. P. od decyzji M.W.Ł. z 15 kwietnia 2014r. odmawiającej unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię B prawa jazdy, przeprowadzonego w dniu 4 marca 2014r. Przekazanie odwołania organowi odwoławczemu nie jest aktem lub czynnością o których mowa w art.3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Nie jest to żadna ze spraw wymienionych w tym przepisie. W związku z czym skarga na bezczynność w takim przekazaniu jest niedopuszczalna. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd odrzucił, jako niedopuszczalną, skargę M. P.. Na podstawie art.232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zwrócił skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 zł. e.o.