III SAB/Lu 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. B. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę L. postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz G. B. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Skarżący G. B. wniósł w dniu [...] lipca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę L. postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że organ w dniu [...] lipca 2021 r. wydał decyzję, którą udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres 3 lat, zgodnie z wnioskiem strony. Decyzja jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez sąd jej dopuszczalności. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5, jej wniesienie jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przewidziana powołanym przepisem inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi okoliczność wniesienia skargi w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, albowiem wcześniej wydał decyzję rozstrzygającą wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda L. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres 3 lat. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] lipca 2021 r. i jest ostateczna. Zauważyć natomiast należy, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność w danej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (por. także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 531/21 oraz sygn. akt I OSK 1051/21). Uchwała w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 została podjęta w związku z zagadnieniem prawnym następującej treści "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Rozstrzygając po rozpoznaniu przytoczonego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia bezczynności winna być więc dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zarówno w przypadku skargi na bezczynność, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności, w związku z którym zostało wniesione ponaglenie, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do zaakceptowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 k.c. przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. W ocenie Sądu przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu uchwały dotyczącej, zgodnie z treścią rozstrzyganego zagadnienia prawnego, skargi na bezczynność organu, niewątpliwie stanowi także wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 671/21). Powyższe stanowisko przemawia natomiast za uznaniem niedopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę L. postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Bezsprzecznie bowiem w dniu wniesienia skargi, co miało miejsce [...] lipca 2021 r., była już wydana przez Wojewodę L. decyzja kończąca objęte skargą postępowanie administracyjne. Taka decyzja zapadła bowiem w dniu [...] lipca 2021 r. i w dniu [...] lipca 2021 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Zatem w dniu wniesienia skargi postępowanie prowadzone wcześniej przez skarżony organ było zakończone i z tej przyczyny skarga nie mogła realizować przypisanego jej celu, polegającego na usunięciu stanu bezczynności czy przewlekłości postępowania, w przypadku ich wystąpienia w określonej sprawie. Zauważyć należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 531/21). W konsekwencji należy stwierdzić, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę L., wniesiona przez skarżącego już po zakończeniu przez ten organ postępowania poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.