III SAB/Lu 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zasadności potrącenia części odprawy z tytułu zwolnienia ze służby na świadczenie alimentacyjne oddala skargę. Pismem z dnia 20 listopada 2009 r. H. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w C. w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zasadności potrącenia części odprawy skarżącego z tytułu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej na bieżące świadczenia alimentacyjne. Stan faktyczny sprawy w której wniesiono skargę, ustalony na podstawie skargi i akt administracyjnych, przedstawia się następująco: Na mocy wyroku Sądu Rejonowego w C. z [...] lipca 1996 r. (sygn. akt [...]) z wynagrodzenia skarżącego, będącego wówczas funkcjonariuszem Straży Granicznej, potrącana była kwota 220 zł miesięcznie tytułem alimentów na rzecz syna skarżącego – M. W związku z przejściem na emeryturę skarżący w dniu 20 listopada 2007 r. złożył oświadczenie, w którym wyraził zgodę na przekazanie części odprawy z tytułu zwolnienia ze służby jako kwotę sporną na poczet wypłaty alimentów. W tydzień później, kolejnym pismem skarżący odwołał swoje oświadczenie. W jego ocenie niedopuszczalne było potrącanie z odprawy emerytalnej należności na zaspokojenie świadczenia alimentacyjnego. Skarżący wniósł jednocześnie o przelanie potrąconej kwoty na jego konto. W odpowiedzi na powyższe żądanie poinformowano skarżącego, że potrącona z odprawy część została przekazana na poczet alimentów. W tej sytuacji skarżący wystąpił z pozwem o zwrot potrąconej części odprawy, jednakże Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z [...] marca 2008 r. (sygn. [...]) stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Komendantowi N. Oddziału Straży Granicznej w C. Zażalenie na postanowienie zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w L. W dniu 27 czerwca 2008 r. Komendant Oddziału SG wystosował do skarżącego pismo, poinformował skarżącego, że nie ma możliwości zwrotu potrąconej kwoty. Organ stwierdził iż nie jest władny, aby w postępowaniu administracyjnym dokonywać oceny zasadności potrąceń, gdyż realizuje jedynie tytuł wykonawczy pochodzący od sądu. Wszelkie kwestie dotyczące wysokości alimentów i sposobu ich egzekucji powinny być załatwiane pomiędzy dłużnikiem alimentacyjnym a wierzycielem. W tej sytuacji skarżący wystąpił z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy potrąconej części odprawy w drodze decyzji administracyjnej, jednakże w odpowiedzi poinformowano go, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tej kwestii. Skarżący wystąpił następnie ze skargą na bezczynność Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w C. do Sądu Administracyjnego w Lublinie, jednakże skarga została odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu (postanowienie z 2 lipca 2009 r., sygn. III SAB/Lu 9/09). W związku z powyższym skarżący wniósł do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie na bezczynność Komendanta Oddziału. Pismem z 9 września 2009 r. Komendant Główny poinformował skarżącego, że potrącenie z wynagrodzenia określonych kwot dokonane zostało zgodnie z prawem, na mocy wyroku zasądzającego alimenty, opatrzonego klauzulą wykonalności. Stanowisko o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej Komendant Główny podtrzymał także w późniejszej korespondencji ze skarżącym. W rozpatrywanej w niniejszej sprawie skardze do sądu administracyjnego skarżący powołując się na analogie do przepisów dotyczących innych służb mundurowych, argumentuje, że ustawa o Służbie Granicznej pozwala na potrącanie z odprawy wyłącznie zaległych świadczeń alimentacyjnych, a nie bieżących. W związku z tym oczekuje od Komendanta Oddziału wydania decyzji administracyjnej, w której uzasadniłby potrącenie należności z odprawy wypłaconej z tytułu przejścia na emeryturę. W odpowiedzi na skargę Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w C. wniósł o jej oddalenie albo odrzucenie. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż sprawa powinna być załatwiona w zwykłej formie pisemnej, co też nastąpiło. Fakt, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej jest stosunkiem służbowym nie oznacza, że wszystkie sprawy z nim związane powinny być załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Decyzje są wydawane, gdy istnieje przepis ustawy, stanowiący podstawę jej wydania. Żaden przepis prawa nie przewiduje wydawania przez organy Straży Granicznej decyzji administracyjnej w sprawach potrąceń z uposażenia, a to oznacza brak upoważnienia dla organu do działania w tej formie prawnej. Dokonywanie potrącenia alimentów na rzecz osoby uprawnionej na podstawie tytułu wykonawczego jest czynnością techniczną i nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji. Komendant Oddziału odniósł się również do kwestii zasadności potrącenia części odprawy, uzasadniając, że potrącenie ma oparcie w przepisach ustawy o Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie dopuścił się niezgodnej z prawem bezczynności przy załatwianiu sprawy skarżącego. Zakres rozpoznawania skargi na bezczynność w niniejszym postępowaniu wyznacza jasne i nie budzące wątpliwości żądanie sformułowane w skardze. Skarżący jednoznacznie określił, iż przedmiotem jego skargi jest bezczynność Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w C. polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie zasadności potrącenia części odprawy skarżącego z tytułu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej na bieżące świadczenia alimentacyjne. Przy tak sformułowanym żądaniu zawartym w skardze, analogicznym z żądaniem podnoszonym przez cały czas trwania postępowania przed organami administracji, istota sporu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do orzekania w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie żądania skarżącego, tj. zasadności potrącenia z odprawy. Zarzut bezprawnej bezczynności organu może być bowiem uwzględniony tylko w razie stwierdzenia, że istniały podstawy prawne do wydania decyzji, ale organ wbrew obowiązkowi prawnemu rozpatrzenia żądania skarżącego w tej formie, uchylił się od podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy zauważyć, że choć decyzja administracyjna należy do najczęściej wykorzystywanych form działań administracji publicznej, to jednak zakres tych form jest znacznie szerszy i obejmuje m.in. także wydawanie aktów normatywnych, działanie w formach prawa cywilnego, czy podejmowanie tzw. czynności materialno-technicznych. Jak wynika z ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa nie istnieje generalne domniemanie decyzyjnej formy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wręcz przeciwnie – zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) wymaga zawsze istnienia wyraźnej podstawy prawnej do działania organu administracji w określonej formie. Wymóg ten musi być respektowany ze szczególną ostrością w odniesieniu do decyzji administracyjnych, rozstrzygających o prawach i obowiązkach jednostek spoza struktury organizacyjnej administracji publicznej. Innymi słowy: organ może wydawać decyzję administracyjną w odniesieniu do jednostki tylko mając do tego wyraźne upoważnienie w przepisach prawa. Tego typu stanowisko było prezentowane w całym szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. Tylko tytułem przykładu można wskazać: wyroki NSA z 27 listopada 2007 r. (I OSK 1461/07; LEX nr 417735), z 4 kwietnia 2008 r. (II GSK 460/07; LEX nr 480211, Wspólnota 2008/19/46), wyroki WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2007 r. (VI SA/Wa 986/07; LEX nr 374781) i z 4 grudnia 2008 r. (I SA/Wa 708/08; LEX nr 489205), czy wyrok WSA w Lublinie z 27 marca 2008 r. (III SA/Lu 40/08, niepubl.). Powyższe stanowisko, choć wydawać się może nadmiernie rygorystyczne i formalistyczne, w rzeczywistości chroni jednostkę przed negatywnymi konsekwencjami nadużywania kompetencji przez organy administracji publicznej. Organy te mogą w sposób władczy wkraczać w sferę praw jednostki tylko w sytuacji, gdy posiadają do tego wyraźne upoważnienie w akcie należącym do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc powyższy pogląd do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie upoważnia organów administracji publicznej do orzekania w formie decyzji administracyjnej o zgłoszonym przez skarżącego żądaniu rozstrzygnięcia w sprawie zasadności potrącenia części odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. W świetle art. 103 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusze tej służby otrzymują uposażenie oraz inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Wśród tych ostatnich ustawa wymienia w art. 112 ust. 1 pkt 6 świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. O tym, jakie konkretnie świadczenia pieniężne przysługują funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby stanowi art. 118 ust. 1 ustawy, który wymienia w punkcie 1 odprawę. W ocenie Sądu istnieją podstawy prawne do orzekania w formie decyzji administracyjnej w kwestii uprawnień funkcjonariuszy do świadczeń z tytułu służby. Taką podstawę mogą stanowić przepisy art. 103 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814, z późn. zm.). W szczególności należy zwrócić uwagę na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika generalna zasada, iż sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wedle legalnej definicji pojęcia "spraw osobowych" (§ 1 pkt 3 rozporządzenia) oznacza ono sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści prawa i obowiązki funkcjonariuszy oraz sprawy związane z okresową zmianą warunków służby, w tym pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym oraz delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku NSA z 27 listopada 2007 r., zgodnie z którym podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Bowiem na porządek prawny obowiązujący w danym miejscu i czasie składa się szereg przepisów o różnej randze, należących do wielu dziedzin prawa oraz różnej specyfice (normy materialne, proceduralne, czy tez ustrojowe). W świetle powyższego poglądu przepisy cytowanego rozporządzenia, mającego należyte umocowanie ustawowe, stanowią podstawę do orzekania w sprawach uprawnień do świadczeń należnych funkcjonariuszom Straży Granicznej w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Należy jednak zdecydowanie odróżnić orzekanie o uprawnieniach funkcjonariusza z tytułu świadczeń od ich wypłaty. Wypłata stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania odrębnego aktu administracyjnego. Jest to po prostu techniczna realizacja uprawnienia funkcjonariusza wynikającego z ustawy lub potwierdzonego decyzją administracyjną. Kwestie potrącenia określonych należności z uposażenia funkcjonariuszy reguluje art. 131 ustawy o Straży Granicznej oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 maja 2002 r. w sprawie dokonywania potrąceń z uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 66, poz. 606; dalej jako: rozporządzenie w sprawie potrąceń). W przeciwieństwie do kwestii rozstrzygania o uprawnieniach funkcjonariuszy do świadczeń związanych ze służbą, ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia w sprawie potrąceń nie dają podstawy do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Ustawa w art. 131 przewiduje jedynie możliwość dokonywania potrąceń, odsyłając do przepisów odrębnych. Istotny dla dalszych rozważań jest § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie potrąceń, który miał zastosowanie w sprawie skarżącego, zgodnie z którym potrącenia na zaspokojenie należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz należności z tytułu odpowiedzialności majątkowej za szkody wyrządzonej w mieniu Skarbu Państwa znajdującym się w trwałym zarządzie Straży Granicznej mogą być dokonywane również bez postępowania egzekucyjnego – na wniosek wierzyciela – po przedłożeniu przez niego tytułu wykonawczego bądź dobrowolnego zobowiązania do zapłaty odszkodowania. Z treści tego przepisu, ani z żadnych innych norm obowiązującego prawa nie da się wywieść podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dokonania potrącenia z odprawy należnej zwalnianemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Potrącenie jest tylko i wyłącznie czynnością materialno-techniczną i nie ma podstaw do jakiegokolwiek władczego rozstrzygania w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w C. prawidłowo odniósł się do żądań skarżącego w formie zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Nie można zatem postawić organowi zarzutu bezprawnej bezczynności. Taka ocena musi skutkować oddaleniem skargi w niniejszej sprawie jako bezzasadnej. Nie oznacza to jednak, że skarżący jest pozbawiony możliwości obrony swojego interesu prawnego, jeżeli uważa, że został on naruszony. Jeżeli skarżący uważa, że niezasadnie dokonano z jego odprawy potrącenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych powinien wystąpić o wypłatę brakującej jego zdaniem części odprawy. Odmowa wypłaty może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego jako inny (niż decyzja lub postanowienie) akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Oczywiście konieczne będzie spełnienie wszystkich ustawowych wymogów wniesienia skargi, w szczególności określonych w art. 52 i 53 p.p.s.a. Skarżący mógłby również domagać się rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o jego uprawnieniach do odprawy. Jeżeli ustalona w tej formie wysokość odprawy byłaby zbyt niska zdaniem skarżącego (wskutek niedopuszczalnego potrącenia), może kwestionować decyzję w tym przedmiocie poprzez odwołanie i skargę do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.