III SAB/Lu 26/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca),, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Pismem z dnia 10 września 2015 r. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Skarżący podniósł, że doszło do bezczynności oraz przewlekłości postępowania w wyniku nie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 21 maja 2015 r. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 7 czerwca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 maja 2015 r. [...] wniósł o przyznanie prawa do zasiłku od dnia 7 czerwca 2013 r., wskazując jako podstawę wniosku przepisy art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...], odpowiadając na wniosek z dnia 21 maja 2015 r., poinformował, że wnioskodawca nie jest osobą bezrobotną w związku z czym, wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie. Pismem z 10 lipca 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie decyzji administracyjnej. W kolejnych pismach z tej samej daty skarżący złożył odwołanie do Wojewody [...] oraz zażalenie. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania dotyczącego nabycia lub odmowy prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem nie ma on statusu osoby bezrobotnej. Organ zauważył, że skarżący nie jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna. W odpowiedzi na odwołanie Wojewoda [...] w piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. wyjaśnił, że [...] błędnie uznał odpowiedź Dyrektora PUP z dnia 11 czerwca 2015 r. za decyzję, oraz że w związku z tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące procedury odwoławczej, nie mają zastosowania. Odnosząc się natomiast do zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w związku z wnioskiem z dnia 21 maja 2015 r., postanowieniem z dnia 27 lipca 2015 r. Wojewoda [...] uznał to zażalenie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. a następnie stwierdził, że PUP w [...] w terminie udzielił odpowiedzi na wniosek. Nadto wskazał, że organ I instancji po otrzymaniu ponownego wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2015 r. o niezwłoczne usunięcie naruszenie prawa i rozpatrzenie wniosku w formie decyzji, wydał z up. Prezydenta Miasta [...] postanowienie z dnia 17 lipca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku. Postanowienie Wojewody zawierało pouczenie, że nie przysługuje od niego zażalenie zaś strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść do właściwego sądu administracyjnego skargę na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Skarżący korzystając z tego uprawnienia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 7 czerwca 2013 r. Wnosił o orzeczenie bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie jego wniosku o prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] podniósł, że nie pozostawał w bezczynności, ponieważ na wniosek z dnia 21 maja 2015 r. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 11 czerwca 2015 r., a na ponowny wniosek złożony w dniu 10 lipca 2015 r. wydał postanowienie z dnia 17 lipca 2015 r., o odmowie wszczęcia postępowania, które Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem. W przypadku skarg na bezczynność organu administracji publicznej, przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.). W przedmiotowej sprawie zażalenie do organu wyższego stopnia, czyli do Wojewody [...] zostało przez stronę wniesione w dniu 10 lipca 2015 r., wobec czego należało uznać spełnienie przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia. Przy skardze na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie stan taki wystąpił. Zaistnienie bezczynności albo przewlekłości postępowania oznacza bowiem naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności czy też przewlekłości, prowadzi do jej oddalenia, stosownie do art. 151 p.p.s.a., W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezczynność rozumiana jest jako brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie, z dnia 11 stycznia 2012 r. II SAB/Kr 143/11, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem : orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przewlekłość postępowania oznacza stan opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r. II OSK 194/14). O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1 - 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W kontekście przytoczonych tez, w przypadku skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania, kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy organ administracyjny nie podjął działań, do których był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, lub też podejmując te działania prowadził postępowanie w sposób opieszały, bez zachowania należytej staranności, przekraczając rozsądny termin załatwienia sprawy. Wskazać również należy, że w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Przy ocenie postępowania pod względem bezczynności, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności w sprawie. Płaszczyzną odniesienia w procesie dokonywania oceny są przepisy prawa materialnego w danej dziedzinie administracji, której postępowanie dotyczy. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, stąd też mającym tu zastosowanie aktem prawnym jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), dalej powoływana jako ustawa o promocji zatrudnienia. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 tej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Otrzymanie zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od spełnienia szeregu warunków określonych w ustawie o promocji zatrudnienia, ale przede wszystkim – od posiadania statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ust. 1 pkt. 14 powoływanej ustawy, dopiero wobec osoby posiadającej ten status, aktualizuje się obowiązek organu administracji publicznej do załatwienia sprawy przyznania bądź odmowy przyznania prawa do zasiłku – w formie decyzji administracyjnej. Faktem jest, że w rozpoznawanej sprawie decyzja nie została wydana. Należy jednak zwrócić uwagę, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (karta [...] akt adm.) wynika, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej z dniem 1 marca 2013 r. Okoliczność ta przyznana została też przez skarżącego we wniosku z 21 maja 2015 r. oraz w kolejnym piśmie z 10 lipca 2015 r., gdzie powołuje się na tę decyzję, chociaż z błędnym wskazaniem daty jej wydania (14 kwietnia zamiast 28 kwietnia). Zestawienie tych faktów, tj. braku po stronie skarżącego statusu osoby bezrobotnej, z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy o promocji zatrudnienia, prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że nie załatwienie przez organ sprawy w oczekiwanej przez skarżącego formie, czyli poprzez wydanie decyzji, nie może być kwalifikowany w kategoriach bezczynności, a to z uwagi na wynikający z powołanych przepisów – brak ustawowego obowiązku organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej, w stosunku do osoby nie posiadającej statusu bezrobotnego, a taką w dacie składania wniosku był skarżący. Należy przy tym stwierdzić, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie zawierają odrębnych postanowień co do terminów załatwiania spraw, wobec czego w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z dyspozycji art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś sprawy wymagającej wyjaśnienia – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 cytowanego przepisu). Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie stwierdza w działaniach organu administracji publicznej znamion bezczynności. Jak zostało bowiem stwierdzone wyżej, bezczynności nie można upatrywać w niezałatwieniu sprawy formie oczekiwanej przez stronę, czyli w tym przypadku, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dalszej kolejności należy poddać ocenie ramy czasowe załatwienia sprawy, w tym odstępy czasowe pomiędzy kolejnymi czynnościami podejmowanymi przez organ w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie prawa do tego świadczenia. Reakcją organu na wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2015 r. o przyznanie prawa do zasiłku za okres poprzedzający datę wniosku, była pisemna informacja z 11 czerwca 2015 r. zwierająca wyjaśnienie przyczyn, dla których wniosek nie mógł być uwzględniony. Organ przytaczając treść przepisów art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia wyjaśnił skarżącemu, że nie posiada statusu osoby bezrobotnej w związku z pobieraniem zasiłku stałego z opieki społecznej, wobec czego jego wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie mógł być uwzględniony. W kolejnym piśmie z dnia 10 lipca 2014 r., skarżąc wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa domagając się załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wskazuje, że pomiędzy stroną a organem istniała rozbieżność tak co do oceny przesłanek prawa do zasiłku jak i co trybu załatwienia sprawy. Niewątpliwie taki stan rodził konieczność podjęcia właściwych czynności w kierunku rozstrzygnięcia sprawy, stąd też w odpowiedzi na to wezwanie, postanowieniem z 17 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony. Z sekwencji opisanych zdarzeń nie wynika, aby odstęp czasowy pomiędzy wnioskiem skarżącego a podjęciem poszczególnych czynności przez organ administracji, wskazywał na przekroczenie granicy czasowej załatwienia sprawy, określonej w art. 35 § 1 k.p.a. Wprawdzie ustalenia poczynione przez organ administracji w toku postępowania nie wskazują, aby niniejsza sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, nie mniej należy mieć na względzie, że między stroną a organem zaistniały rozbieżności w ocenie okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Skarżący wywodził uprawnienie do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres poprzedzający złożenie wniosku, tj. od 7 czerwca 2013 r., powołując się na uprzednio wydane rozstrzygnięcia organu w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej w okresie od 30 maja 2012 r. do 5 stycznia 2013 oraz utraty prawa do zasiłku za okres od 7 czerwca 2012 r. do 6 grudnia 2012 r. Z punktu widzenia organu sytuacja wymagała wyjaśnienia, co znalazło wyraz już w pierwszej z podjętych przez ten organ czynności, tj. w piśmie z 11 czerwca 2015 r. informującym o braku przesłanek do uwzględnienia wniosku. Kolejny wniosek strony z dnia 10 lipca 2015 r., w którym domaga się załatwienia sprawy w formie decyzji, również spotkał się z odpowiedzią organu. Tym razem podjętą przez organ czynnością było postanowienie z 17 lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Oceniając opisany tok podejmowanych czynności, nie można organowi postawić zarzutu braku staranności czy też opieszałości w podejmowanych czynnościach. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ co do zasady podejmował działania mające na celu poinformowanie skarżącego o jego statusie i nie przysługującym prawie. Czyniło to choćby zadość obowiązkom organów administracji publicznej wynikającym z zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Jakkolwiek w ocenie Sądu, za adekwatną do rodzaju sprawy formę rozstrzygnięcia, należało uznać dopiero drugą z podjętych przez organ czynności, czyli odmowę wszczęcia postępowania, to jednak nie zmienia to zasadniczej oceny w kontekście braku znamion tak bezczynności jak też przewlekłości tego organu w załatwieniu sprawy. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania, nawiązać należy do przywołanego wyżej wyroku NSA z 3 lipca 2014 r. (II OSK 194/14) wyrażającego pogląd, iż przewlekłość postępowania, należy rozumieć jako opieszałe, niesprawne wykonywanie czynności, wykonywanie ich w dużym odstępie czasowym, lub nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W kontekście tej definicji, postępowania organu administracji nie można w ocenie Sądu zakwalifikować do kategorii działania opieszałego, czy niesprawnego, czy tym bardziej nakierowanego na przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W przypadku pierwszej sekwencji zdarzeń, tj. wniosku o przyznanie prawa do zasiłku z dnia 21 maja 214 r. oraz odpowiedzi organu z 11 czerwca 2014 r., upłynęło 21 dni, natomiast w reakcja na wniosek o wydanie decyzji administracyjnej wynosiła 7 dni. Przyjmując za punkt odniesienia termin określony w treści art. 35 § 2 k.p.a. dla sprawy wymagającej wyjaśnienia, czyli nie późniejszy niż miesiąc, co w tym przypadku należy uznać za słuszne, z uwagi na przedstawione kwestie rozbieżności ocen pomiędzy stroną a organem, odstępy czasowe pomiędzy wnioskami strony a reakcją organu nie wskazują na jego opieszałość, czy podejmowanie działań nakierowanych na przedłużanie terminu. W ocenie Sądu czynności procesowe były podejmowane w rozsądnym terminie i nie sposób przypisać organowi z tego tytułu rażącego naruszenia prawa, czy choćby braku staranności. Z tego względów również w tym aspekcie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Za trafne należy uznać rozstrzygnięcie Wojewody [...], który postanowieniem z dnia 27 lipca 2015 r. uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na niezałatwienie przez Powiatowy Urząd Pracy sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewoda powołując się na treść art. 35 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. uzasadnił swoje stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie podziela. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że Prezydent Miasta [...], jako organ w imieniu którego działa Powiatowy Urząd Pracy w [...], nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. W szczególności brak jest podstaw do zarzucania temu organowi bezczynności z powodu załatwienia wniosku w sposób inny od oczekiwanego przez skarżącego, czyli w drodze wydania decyzji. Również sposób prowadzenia przez ten organ sprawy nie miał cech przewlekłości postępowania, skoro organ formalnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.