III SAB/Lu 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. Ł. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Staroście grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) zł; III. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; IV. zasądza od Starosty na rzecz B. Ł. kwotę 100 (sto) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. B.. Ł. pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ł. w przedmiocie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów w obrębie 6-J. w jednostce ewidencyjnej L. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty Ł. do wydania odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy organowi, stwierdzenie, że bezczynność organu, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku uwzględnienia skargi wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że na jej wniosek L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: WINGiK) pismem z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] wobec stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji technicznej wykonanej przez geodetę, zwrócił się do Starosty Ł. o podjęcie działań administracyjnych eliminujących stwierdzone nieprawidłowości w operacie ewidencji gruntów w obrębie 6-J. w jednostce ewidencyjnej L. Następnie skarżąca w dniu [...] października 2009 r. złożyła do WINGiK zażalenie na bezczynność Starosty Ł. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dwukrotnie - pismami z dnia [...] listopada oraz [...] listopada 2009 r. zwracał się do Starosty Ł. z prośbą o przekazanie wyjaśnień oraz informacji o podejmowanych działaniach w niniejszej sprawie. Wobec braku wyjaśnień ze strony Starosty, WINGiK pismem z dnia [...] listopada 2009 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia zażalenia do dnia [...] grudnia 2009 r. W dniu [...] grudnia 2009 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem znak: [...] uznał zażalenie skarżącej za uzasadnione i zobowiązał Starostę do podjęcia działań zmierzających do niezwłocznego załatwienia sprawy w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W dniu [...] lutego 2010 r. Starosta Ł. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi w operacie ewidencji gruntów obrębu 6-J. w jednostce ewidencyjnej L. nr: [...] oraz [...] i [...]. Skarżąca dodała, że jest współwłaścicielką działki o numerze [...]. W dniu [...] marca 2010 r. Starosta Ł. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2010 r. Następnie w dniu [...] maja 2010 r. Starosta Ł. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2010 r. Wobec niedotrzymania przez Starostę kolejnego terminu i niewykonywania jakichkolwiek czynności w dniu [...] lutego 2011 r. skarżąca złożyła ponownie do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na bezczynność Starosty. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismami z dnia [...] lutego 2011 r. oraz [...] marca 2011 r. zwrócił się do Starosty Ł. z prośbą o przekazanie wyjaśnień oraz informacji o podejmowanych działaniach w sprawie. Wobec braku wyjaśnień ze strony Starosty, WINGiK pismem dnia [...] marca 2011 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia zażalenia do dnia [...] kwietnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie B. Ł. za uzasadnione i zobowiązał Starostę do podjęcia działań zmierzających do niezwłocznego załatwienia sprawy w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta Ł. umorzył wszczęte [...] lutego 2010 r. postępowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. Ł., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego uchylił decyzję Starosty Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podkreśliła, że w ciągu 18 miesięcy od wyżej wymienionej decyzji WINGiK Starosta Ł. nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego skarżąca w dniu [...] stycznia 2013 r. złożyła ponownie do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na bezczynność Starosty Ł. W dniu [...] stycznia 2013 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przesłał do Starosty Ł. pismo z prośbą o ustosunkowanie się do stawianych zarzutów i przekazanie informacji o podjętych czynnościach. W piśmie z dnia dniu [...] lutego 2013 r. Starosta Ł. zawiadomił skarżącą o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Starosta Ł. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...] w obrębie 6-J. w jednostce ewidencyjnej L. zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] marca 2013 r., Nr [...]. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik Starosty wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. została przez organ drugiej instancji uchylona, a postępowanie umorzone z uwagi na stwierdzenie, że żądania skarżącej mogą być rozpoznawane tylko przez sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność Starosty L. w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, iż bezczynność organu ma miejsce wtedy gdy organ, którego dotyczy skarga, nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień czy też innych aktów albo, też nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów. Mówiąc o bezczynności, konieczne jest ustalenie czy organ zobowiązany był, zgodnie z przepisami, do podjęcia określonych czynności. Zatem istotne znaczenie dla sądu ma to, czy organ dokona tych czynności wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Działanie organu mające miejsce po wniesieniu skargi do sądu także podlega badaniu. W myśl art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie stwierdzić należy, ze skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (data złożenia do organu) wniosła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego w L. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę Ł. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, która uzasadnia umorzenie postępowania przed sądem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). W niniejszej sprawie w dacie wniesienia skargi ([...] luty 2013 r. – data nadania przesyłki na poczcie) Starosta Ł. nie wydał decyzji w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...] w obrębie 6-J. w jednostce ewidencyjnej L. Zatem w chwili wniesienia przez B. Ł. skargi można było ewentualnie rozważać bezczynność organu. Jednak w dniu [...] marca 2013 r. Starosta wydał decyzję w sprawie (k.35 akt sądowych). W tej sytuacji nie ma możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność, gdyż takie orzeczenie wiąże się nierozłącznie ze zobowiązaniem organu do wydania decyzji. W badanej sprawie nie da się zobowiązać organu do wydania decyzji, która już została wydana. Wobec wydania decyzji przez organ przed wydaniem orzeczenia przez sąd, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie skargi w zakresie obejmującym zarzuty bezczynności organu. W tym zakresie zasadne jest umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przechodząc do oceny skargi pod kątem zarzucanej przewlekłości postępowania Starosty Ł. należy na wstępie podkreślić występującą w orzecznictwie rozbieżność na tle zastosowania art. 149 p.p.s.a. w przypadku skargi na przewlekłość, gdy przed jej rozpoznaniem doszło do wydania decyzji w sprawie. Z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 1/12 wynika, że również postępowanie sądowe w sprawie skargi na przewlekłość postępowania organu staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy przed jej rozpoznaniem zostaje wydane wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie, w postępowaniu, którego dotyczą zarzuty przewlekłości. Natomiast w wyroku z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "1. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.). 2. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ". Z kolei w postanowieniu z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 NSA wyraził następującą tezę: "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Wydanie przez Starostę Ł. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. r. nie stanowi o tym, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie obejmującym podniesione w skardze zarzuty przewlekłości postępowania organu. Oznacza to konieczność merytorycznej oceny skargi – pod kątem tego, czy organ dopuścił się bezprawnej przewlekłości. Przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej jest rozumiana w orzecznictwie jako taki stan gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/12). W niniejszej sprawie, z uwagi na brak akt administracyjnych sprawy, nie sposób odeprzeć zarzutów skarżącej dotyczących przewlekłości postępowania. Niewątpliwie od czasu uchylenia przez WINGiK decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. decyzji Starosty Ł. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia do czasu wydania przez Starostę Ł. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. minęło ponad 20 miesięcy. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynika, by Starosta prowadził w tym czasie postępowanie wyjaśniające. Skarżąca nie była też powiadamiana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Na rozprawie w dniu [...] czerwca pełnomocnik Starosty Ł. wyjaśnił, że postępowanie toczyło się długo z uwagi na trudności ze znalezieniem geodety, który wykonałby dokumentację w sprawie. Nie przedstawił jednak żadnego dowodu na to, iż w sprawie występowały obiektywne trudności, uniemożliwiające Staroście załatwienie sprawy w terminie. Nie wykazał też, by Starosta zawiadamiał skarżącą, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Zarzut przewlekłości postępowania jest więc uzasadniony. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało niewątpliwie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nic nie usprawiedliwia bowiem prawie dwuletniego okresu niepodejmowania czynności w sprawie po uchyleniu decyzji przez organ drugiej instancji. Jak już wyżej wskazano, Starosta nie dopełnił też wymogu przedłużania terminu załatwienia sprawy, mimo iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 36 k.p.a. Dlatego Sąd stwierdził w pkt I wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe Sąd uwzględnił także wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w okolicznościach sprawy odpowiednia będzie grzywna w kwocie 1000 (tysiąc) zł. Wymierzając grzywnę Sąd miał na uwadze skomplikowany charakter sprawy, prowadzonej przez Starostę oraz to, że ostatecznie postępowanie w sprawie zostało decyzją organu drugiej instancji umorzone z uwagi na stwierdzenie, że do rozpoznania żądań skarżącej właściwy jest sąd powszechny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.