III SO/Lu 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia SO del. Robert Hałabis, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Z. D. o wymierzenie grzywny Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. za nieprzekazanie w terminie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie postanawia: odrzucić wniosek. Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. D. wniósł o wymierzenie grzywny w kwocie 2.000 zł Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej jako: ZNP) w S., za nieprzekazanie w terminie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 2012 r. wniósł za pośrednictwem Zarządu Oddziału ZNP w S. skargę na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego. Bezczynność polegała na niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo upływu terminu określonego w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym organ nie przekazał sprawy do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. W ocenie występującego z wnioskiem brak reakcji ze strony Zarządu Oddziału ZNP uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez sąd. Zarząd Oddziału ZNP w S. nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Według zaś art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Dla oceny wniosku Z. D. istotne jest zwrócenie uwagi na sporną w orzecznictwie i doktrynie kwestię relacji pomiędzy zakresem kognicji sądu administracyjnego a prawem do żądania wymierzenia grzywny organowi w trybie art. 55 p.p.s.a. Problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy obowiązek przekazania skargi do sądu i ewentualne zastosowanie art. 55 p.p.s.a. jest niezależne od badania, czy w danej sprawie istnieje w ogóle kognicja sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi, która do sądu nie została przekazana. Problem powyższy rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w postanowieniu z dnia 19 listopada 2007 r. (sygn. II SO/Gd 5/07; ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 69, dostępnym również w bazie orzeczeń CBOSA na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), uznał zasadność wniosku o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu z powodu nieprzekazania WSA skargi na jego bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej o odmowie wszczęcia śledztwa. W ocenie Sądu obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jest niezależny od tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi. Orzeczenie to spotkało się z rozbieżnymi ocenami w doktrynie (jedna glosa aprobująca, jedna krytyczna, jedna częściowo krytyczna). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela i stwierdza, że wniosek o wymierzenie grzywny złożony w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przemawiają za tym następujące względy. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie jest instrumentem prawny o charakterze samoistnym. Jest on ściśle związany ze skargą, dla której pełni rolę służebną, zapobiegając swoistemu "przetrzymywaniu" skarg przez organy, za pośrednictwem których kierowane są one do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpatrywanie wniosku ma zatem sens tylko o tyle, o ile ma służyć przekazaniu do sądu skargi, która potencjalnie podlega rozpoznaniu przez sąd. W przypadkach oczywistych, gdy nie budzi żadnych wątpliwości brak kognicji sądu do rozpatrzenia danej sprawy, orzekanie o wymierzeniu grzywny podmiotowi, który skargi nie przekazał – jest bezprzedmiotowe, pozostaje bowiem bez żadnego związku z celem instytucji uregulowanej w art. 55 p.p.s.a., jaką jest doprowadzenie do tego, aby skarga trafiła do rozpoznania przez sąd. Dodatkowo należy wskazać, że wniosek o wymierzenie grzywny jest elementem kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny. Jeżeli skarga i wniosek dotyczą podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, działania tego podmiotu nie mogą podlegać kontroli sądu, ani bezpośrednio (poprzez skargę), ani pośrednio (poprzez wniosek o wymierzenie grzywny). Nietrudno sobie wyobrazić, że przyjęcie koncepcji wyrażonej w przytoczonym powyżej postanowieniu WSA w Gdańsku, mogłoby prowadzić do wynaturzenia polegającego na tym, że złożenie skargi skierowanej do sądu administracyjnego na podmiot prywatny (np. osobę prawną lub nawet fizyczną), który nie wykonuje żadnych czynności władczych, obligowałoby ów podmiot do wypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., pod groźbą nałożenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. Tymczasem nie taki jest cel wskazanych uregulowań. Poglądy, zakładające w sprawach o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 p.p.s.a. konieczność dokonywania oceny, czy podmiot, któremu grzywna ma być wymierzona jest w ogóle organem zobowiązanym do przekazania skargi, były już prezentowane w orzecznictwie – m.in. w odniesieniu do prokuratorów podejmujących czynności w zakresie postępowania karnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OZ 544/11; CBOSA), w sytuacji gdy np. skarga kierowana do sądu administracyjnego dotyczy aktu wydanego przez prokuratora w postępowaniu karnym, trudno wymagać automatycznej i bezrefleksyjnej konieczności przekazywania tej "skargi" do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w postanowieniu z dnia 12 marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Gl 4/12; CBOSA). W niniejszej sprawie Z. D. wniósł skargę sądowoadministracyjną za pośrednictwem Zarządu Oddziału ZNP w S., zarzucając Zarządowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. Istotne dla dalszych rozważań jest zwrócenie uwagi na sprawę, która legła u podstaw skargi Z. D.. Jak wynika z uzasadnienia skargi, Z. D. zarzucił organowi samorządu nauczycielskiego, że nie udzielił on odpowiedzi na jego żądania dotyczące wyjaśnienia zasadności zarzutów, jakie Zarząd Oddziału podniósł przeciwko niemu w korespondencji z Wójtem Gminy S.. Niejasna jest przy tym podstawa skargi sądowoadministracyjnej – Z. D. w petitum skargi wskazał na nieistniejący przepis art. 277 k.p.a. Można jedynie domyślać się, że chodzi albo o art. 227 k.p.a., wyjaśniający co może być przedmiotem skargi rozpatrywanej w uproszczonym postępowaniu skargowym regulowanym działem VIII k.p.a., albo o art. 237 k.p.a., wyznaczającym termin załatwienia skargi. W konkluzji należy stwierdzić, że wniosek Z. D. o wymierzenie grzywny nie może być merytorycznie rozpatrzony. Po pierwsze – w aspekcie wyznaczanym przez wyżej przedstawiony przedmiot sporu pomiędzy stronami należy uznać, że Zarząd Oddziału ZNP nie jest organem administracji publicznej, ani w sensie ustrojowym (ze względu na miejsce w strukturach ustrojowych państwa lub samorządu terytorialnego), ani funkcjonalnym (ze względu na wykonywanie funkcje). Po drugie – ewentualne ustosunkowanie się Zarządu Oddziału ZNP do żądań Z. D. nie powinno nastąpić w żadnej z form działalności administracji publicznej, objętej kontrolą sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Związek Nauczycielstwa Polskiego, jak wynika z art. 1 jego Statutu (dostępnego na stronie internetowej http://www.znp.edu.pl/element/240/Statut_ZNP) jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki, zrzeszającym osoby, o których mowa w art. 7 Statutu. Działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). W zakresie wyznaczonym przedstawionymi wyżej ramami przedmiotu sporu nie wydaje ani decyzji, ani postanowień, ani innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Skoro z wyżej przedstawionych względów nie można wniosku rozpatrzyć merytorycznie – uwzględnić (wymierzając grzywnę) lub oddalić (odmawiając wymierzenia grzywny), wniosek musiał zostać odrzucony na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., ze względu na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie przytoczonych przepisów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.