I SA/Ol 155/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Czajkowski Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Ryszard Maliszewski ( spr. ) Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Zakładu A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" o odmowie wznowienia postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Zakładu A w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu w 2007r. kontroli w gospodarstwie producenta rolnego, w związku z nowym podziałem działek rolnych, w dniu "[...]" została wydana decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2006. Po wznowieniu postępowania w sprawach o przyznanie płatności na rok 2004 i 2005 oraz ponownym przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie rolnym producenta w 2007r., decyzjami z dnia "[...]" przyznano płatności na rok 2004 i 2005 w pomniejszonej wysokości. Prawomocnymi wyrokami z dnia 29 maja 2008r., I SA/Ol 165/08 i I SA/Ol 166/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił w/w decyzje. Biuro Kontroli na Miejscu "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu "[...]" protokołem Nr "[...]" zmieniło wyniki kontroli zrealizowanych w latach 2006 i 2007, usuwając kod DR 10 oraz pozostawiając kod błędu DR 18, który oznacza, że w dniu kontroli na wymienionych działkach rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza. Organ I instancji wskazał, że kod DR 18 jest sankcjonujący i skutkuje wykluczeniem działki rolnej z płatności w danym roku. W oparciu o zmienione wyniki kontroli zostały wydane, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzje o odmowie uchylenia decyzji ostatecznych w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz 2005. Po rozpatrzeniu wniosku producenta rolnego dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych za rok 2007, zakończonego decyzją ostateczną z dnia "[...]" oraz o przyznanie płatności do gruntów objętych wcześniej kodem DR 10, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie stwierdził wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Zakładu, Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Zakładowi jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych zgodnie z jego żądaniem zawartym we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 oraz korekcie wniosku z dnia 8 października 2007r. W związku z powyższym żądanie wznowienia postępowania w tej sprawie było bezzasadne. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., gdyż w sprawie o przyznanie płatności na rok 2007 nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Również przedmiotowa decyzja nie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ponadto organ wyjaśnił, że niezasadny jest wniosek Zakładu dotyczący objęcia płatnościami do gruntów rolnych na rok 2007 działek rolnych objętych kodem DR 10, który następnie został zdjęty. Grunty te nie zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, ani też nie złożono, w terminie przewidzianym przepisami prawa, zmiany do wniosku, w której zostałyby uwzględnione przedmiotowe grunty. Zakład chcąc uwzględnienia do płatności za rok 2007 gruntów rolnych objętych kodem DR 10 powinien je był zadeklarować we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 z zaznaczeniem uwzględnienia zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję Zakład wniósł skargę domagając się jej uchylenia, a także wznowienia postępowania w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 zakończonego decyzją z dnia "[...]", uchylenia tej decyzji i przyznania płatności bezpośrednich do gruntów, wobec których stwierdzono kod DR 10, przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy dowody uzasadniające wznowienie postępowania istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji, na podstawie których strona skarżąca nabyła prawo do płatności, jednakże strona i organ uzyskali o nich wiedzę w momencie zmiany kodu DR 10 przez pracowników organu; 2. art. 8 k.p.a. poprzez udzielenie stronie skarżącej błędnych informacji co do sposobu wypełnienia wniosku o płatności bezpośrednie; 3. art. 9 k.p.a. poprzez zakazanie stronie skarżącej wpisywania do wniosku działek objętych kodem DR 10 z uwagi na niemożność zarejestrowania wniosku w systemie; 4. art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku strony skarżącej o wypowiedzenie się co do sposobu wypełnienia wniosku obszarowego; 5. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie skarżącej, że miała możliwość złożenia wniosku z zaznaczeniem działek objętych kodem DR 10 z zaznaczeniem uwzględnienia zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie; 6. art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego w całości, w sytuacji gdy strona skarżąca z wnioskiem o wydanie zagadnienia wstępnego nie mogła wystąpić wcześniej niż z datą 29.05.2008r., gdyż wyrokami WSA w Olsztynie w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 166/08 i I SA/Ol 165/08 wstrzymano wykonalność wcześniejszych decyzji i do tego dnia strona skarżąca nie miała możliwości występować o przyznanie płatności co do tych gruntów ani o wydanie zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawca nie miał możliwości zgłoszenia do płatności gruntów objętych kodem DR 10 w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie płatności na lata 2004 i 2005. Po uchyleniu zaskarżonych decyzji w sprawie płatności na lata 2004 oraz 2005 przez sąd administracyjny, uchylone zostały kody DR 10 do spornych działek rolnych. Pomimo żądania wpisania tych działek nie było prawnej możliwości ich ujęcia we wniosku obszarowym za 2007r. Nie było także możliwości ubiegania się o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, gdyż wyrok WSA w Olsztynie w tej sprawie został wydany w dniu 29 maja 2008r., czyli po dniu 11 czerwca 2007r., do którego można było zgłaszać dodatkowe działki. Zdaniem strony skarżącej, wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 nie mógł zawierać gruntów wyłączonych objętych kodem DR 10, dlatego po usunięciu kodu DR 10 wyrokiem sądu administracyjnego przysługuje prawo do ponownego ubiegania się o te płatności. Jest to nowy dowód dający podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto strona skarżąca wyjaśniła, że po uzyskaniu w dniu "[...]" informacji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznych w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz 2005, w dniu 11 sierpnia 2009r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Został zatem zachowany termin wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż wskazane przez skarżącego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2002, nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Z uwagi na brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2002, nr 153, poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej p.p.s.a.) Sąd na wstępie odniósł się do unormowanego w przepisach prawa zakresu i charakteru czynności prawnych postępowania toczącego się przed organem administracyjnym, wywołanego wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania. Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU. Z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Przyczyny wznowienia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 k.p.a. i 145 a k.p.a. Na skutek wniesienia podania o wznowienie postępowania organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy bądź wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 k.p.a.). W świetle orzecznictwa postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ma na celu zbadanie wyłącznie następujących okoliczności: - czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz - czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a ( por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98). Ustalenie, iż wniosek złożyła w terminie osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej, oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 k.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przed wydaniem takiego postanowienia nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2001 r., I SA 2390/99. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być wydana tylko, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe to złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną lub złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Natomiast przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna, gdy podnoszono inne zarzuty niż wymienione enumeratywnie w art. 145 k.p.a. i 145a k.p.a.. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., czy art. 145a k.p.a. nie dotyczy decyzji ostatecznej, złożone zostało przez inną osobę niż strona postępowania, bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 k.p.a. i 151 k.p.a. Odnosząc powyżej przedstawione uregulowania prawne do analizowanej sprawy należy podnieść, że organ administracyjny rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania nie przeprowadził postępowania wstępnego w zakresie unormowanym przepisami prawa formalnego, ale ocenił przesłanki merytoryczne wznowienia wskazane przez stronę, czyli dokonał czynności właściwych dla postępowania wznowionego. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania organ podał, że nie stwierdził wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a, co oznacza że dokonał merytorycznej oceny przesłanek wznowienia wskazanych przez stronę wnioskującą o wznowienie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji publicznej wydał decyzję odmawiającą wznowienia po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie zasadności przyczyn wznowienia wskazanych przez stronę postępowania administracyjnego i stwierdzeniu, że przyczyny nie wystąpiły w sprawie. Natomiast przesłanką odmowy wznowienia nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych (nie zachowanie terminu, nie wskazanie przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 k.p.a. i 145a k.p.a., brak legitymacji czynnej skarżącego, wniosek nie dotyczy decyzji ostatecznej), a nie merytorycznych. Sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdził naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, a konkretnie art. 149 § 2 k.p.a. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję może uchylić decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem judykatury uchybienia nie mają wpływu na wynik postępowania, jeśli w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (por. wyrok wsa w Gdańsku z dnia 07.04.2009r., sygn. Akt I SA/Gd 910/08). Stwierdzone przez Sąd rozpoznający skargę uchybienie przepisom prawa proceduralnego miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Dopiero wydane postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty w sprawy. Dopiero negatywna ocena tych przesłanek, zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, może zakończyć się decyzją odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na mocy art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości ( pkt I wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie powyższe rozważania, organ może wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania, gdy wznowienie nie będzie możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 k.p.a. i 151 k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto po myśli art. 200 , art. 205 i 2009 p.p.s.a. ( pkt II wyroku).