I SA/Ol 204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.) Sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant Referent stażysta Ryszarda Judziak-Brzozowa po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 listopada 2010 r., J. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek za zwlokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne działania organów podatkowych, które spowodowały zakończenie prowadzonej przez niego od 1984 r. działalności gospodarczej. Jak podał, zaległości z tytułu składek powstały w okresie, w którym ponownie rozpoczął prowadzenie działalności w związku z oczekiwaniem na odszkodowanie za straty, jakie poniósł w wyniku błędnych decyzji organów oraz na zwrot wyegzekwowanych przez organy sum pieniężnych, co jednak nie nastąpiło. Strona wskazała również na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 19.078 zł. W uzasadnieniu Zakład wskazał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Nie wystąpił bowiem stan całkowitej nieściągalności zadłużenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.". Zakład nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku strony w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Wydaną na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż zobowiązany nie jest pozbawiony dochodu, bowiem pobiera zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 699,30 zł. Ponadto Zakład stwierdził, że pomimo iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s., jednakże nie były one wystarczające do wydania pozytywnej dla strony decyzji. Uznał, że nie było również podstaw do stwierdzenia występowania przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Pomimo utraty zatrudnienia strona zawarła bowiem z Zakładem układ ratalny, z którego wywiązuje się. Wnioskodawca nie wykazał ponadto, by nieopłacenie należności z tytułu składek było związane z klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem. W ramach przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia nie mieściły się bowiem powołane we wniosku błędy organów podatkowych, gdyż strona uzyskała zwrot nienależnych środków od organów. Miała również możliwość dalszego dochodzenia swych roszczeń przed sądem, z czego jednak sama zrezygnowała. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji lub ewentualnie o jej uchylenie. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżący wskazał, że została ona wydana po przeprowadzeniu postępowania z udziałem pracowników, którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia "[...]". Jak podniosła, z jej obserwacji wynika, że sprawę w całym toku postępowania przed Zakładem opracowywała ta sama osoba. W świetle powyższego nieistotnym było, kto faktycznie podpisał zaskarżoną decyzję, zaś ponowne rozpatrzenie sprawy stało się iluzoryczne i sprowadziło się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy decyzji z dnia "[...]". Tym samym naruszono zasady postępowania: zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania obywateli, zasadę wyjaśniania oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)). Podnosząc natomiast zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., skarżący podkreślił, że Zakład w ogóle nie odniósł się do tej przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Jego zdaniem, z treści decyzji ewidentnie wynikało, że Zakład brał pod uwagę tylko przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a i 6 u.s.u.s. Strona zarzuciła również wadliwą interpretację dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W jej ocenie w jej przypadku wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, tj. poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. W odpowiedzi Zakład podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności na uwzględnienie zasługuje zasadniczy zarzut skargi dotyczący prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osoby, które brały udział w wydaniu decyzji z dnia "[...]". W ocenie Sądu, rozpatrując niniejszą sprawę, Zakład dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższą konstatację uzasadnia analiza podpisów złożonych pod decyzją z dnia "[...]" oraz wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia "[...]", z której wynika, że sprawa z wniosku skarżącego o umorzenie odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek była dwukrotnie prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników. Decyzję z dnia "[...]" podpisały m.in. Kierownik Referatu M.K., Naczelnik Wydziału E.S., starszy inspektor M.K. oraz Zastępca Dyrektora I.D., których podpisy widnieją również na decyzji z dnia "[...]". Podpisy niektórych z tych osób, tj. M.K. oraz M.K., znajdują się również na szeregu dokumentów sporządzonych w toku postępowania, w tym na dokumencie zatytułowanym "Analiza finansowa osób fizycznych (k. 139 i 140 akt adm.) czy na kierowanych do strony: zawiadomieniu z dnia 16 listopada 2010 r. (k. 129 akt adm.) i wezwaniu z dnia 10 listopada 2010 r. (k. 121 akt adm.). Powyższe świadczy zatem bezsprzecznie o tym, że w wydaniu decyzji w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brały udział osoby, które rozpatrywały sprawę na etapie postępowania z wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę. Tymczasem przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. przewidywał, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i zgodnie z jego nowym brzmieniem od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy omawiana nowelizacja jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niekonstytucyjność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał on członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było zatem wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników organów, którzy przygotowują i podpisują decyzje wydawane w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać jednakże należy, że już przed datą dokonania stosownych zmian w tym zakresie przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, że co prawda postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (p. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). Powyższe uregulowanie ma bowiem na celu zapewnienie obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jak również stanowi gwarancję procesową, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Jak słusznie zauważył skarżący, fakt, iż zaskarżoną decyzję z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisała inna osoba – Dyrektor Oddziału K.P., nie ma z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znaczenia. W świetle bowiem tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" oznacza bowiem nie tylko zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji, jeżeli ten pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu, ale również zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować żadnych czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a., który odnosi się do czynności niecierpiących zwłoki (p. A.Wróbel, Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec opisanej wyżej wady kwalifikowanej zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji na poprzednim etapie postępowania, i w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie, gdyż zgodnie z przepisami K.p.a. stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego ustosunkowanie się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji było na tym etapie przedwczesne. Dokonanie powtórnej oceny złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu prowadzonym przez pracownika lub pracowników, którzy nie brali udziału w sprawie na jej poprzednim stadium, może bowiem skutkować zupełnie odmiennymi wnioskami, niż te, które zostały wyprowadzone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Niemniej jednak Sąd dostrzegł potrzebę zwrócenia uwagi, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy bardziej pogłębionemu badaniu powinna zostać poddana przesłanka umorzenia należności z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., tj. całkowita nieściągalność. Uzasadnienie decyzji jest bowiem w tym względzie bardzo lakoniczne i nie odnosi się do wszystkich wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. sytuacji, które mogą być podstawą uznania, że wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Wręcz zaskakujące są natomiast stwierdzenia Zakładu zawarte w poddanej kontroli Sądu decyzji, w świetle których "pomimo, iż w przypadku Pana K. wystąpiły przesłanki wyczerpujące znamiona art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 ustawy o s.u.s., jednakże nie są one wystarczające, aby na ich podstawie umorzyć zobowiązanemu zaległości (s. 2 decyzji). W sytuacji bowiem, gdy Zakład stwierdzi, że zaistniały przesłanki umorzenia należności, lecz kierując się uznaniem administracyjnym, do czego upoważnił go ustawodawca, zadecyduje o odmowie umorzenia tych należności, powinien podjęte rozstrzygnięcie należycie i przekonywująco uzasadnić, z precyzyjnym wskazaniem tych okoliczności, które przeważyły na rzecz negatywnej dla strony decyzji. Tymczasem Zakład w niniejszej sprawie powołał się na uznanie administracyjne dopiero przy rozpatrywaniu przesłanek umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia, mimo iż jednoznacznie stwierdził, że w jego ocenie wymienione w tym akcie prawnym przesłanki nie wystąpiły w niniejszej sprawie. W związku z tym przypomnieć należy, że uznaniowość rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia w konkretnej sprawie w pierwszej kolejności istnienia bądź nieistnienia przesłanek udzielania ulgi, a dopiero następnie – w przypadku wystąpienia tych przesłanek – rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego o udzieleniu ulgi, bądź też odmowie jej udzielenia. W konsekwencji, w sytuacji, gdy organ stwierdza, że przesłanki umorzenia należności w ogóle w sprawie nie zaistniały, skutkuje to rozstrzygnięciem o odmowie umorzenia, bez potrzeby dalszego rozważania potrzeby skorzystania z kompetencji przyznanych temu organowi w zakresie uznania administracyjnego. Z kompetencji tych organ może natomiast skorzystać jedynie w przypadku stwierdzenia, że wystąpiły ustawowe przesłanki zastosowania danej instytucji prawnej. Jedynie już na marginesie sprawy Sąd zauważył również potrzebę poczynienia uwagi o krytycznym charakterze w odniesieniu do umiejscowienia pouczenia o trybie i sposobie zaskarżonej decyzji, które w analizowanym przypadku znalazło się pod podpisem osoby wydającej decyzję w imieniu organu. Tymczasem w świetle art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z treści tego przepisu wynika, że pouczenie jest analogicznym składnikiem decyzji tak jak inne jej elementy, np. oznaczenie organu, stron, czy też data wydania. Wszystkie te elementy powinny były znaleźć się w układzie graficznym nad podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji. Składając bowiem podpis pod decyzją osoba ta bierze na siebie odpowiedzialność za prawidłowość wszystkich elementów decyzji, w tym również pouczenia. Inne umiejscowienie pouczenia może natomiast wywołać wątpliwości strony do charakteru tego pouczenia i związania jego treścią. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W związku z uznaniem, że zachodzą przyczyny określone w art. art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Zaś na podstawie art. 152 p.ps.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji.