I SA/Ol 22/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca), sędzia WSA Katarzyna Górska, Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 24 listopada 2025 r., nr 414/OR14/2025 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2024 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz strony skarżącej F. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 24 listopada 2025 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor OR ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Kierownik BP ARiMR"), wydaną wobec F. M. (dalej jako: "strona", "producent rolny", "skarżąca") z 5 marca 2025 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020) na rok 2024. Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan prawny i faktyczny sprawy: W dniu 6 maja 2025 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2024, na podstawie którego strona ubiegała się m.in. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2024 r. We wniosku strona zadeklarowała w ramach: Wariantu 4.4. - działki LL (1,43 ha), L (1,95 ha), K (2,36 ha) - łącznie 5,74 ha; Wariantu 4.5. - działkę A (1,46 ha); Wariantu 5.4. - działki X (0,79 ha), S (0,57 ha), V ( 1,22 ha), I (0,39 ha), W (0,24 ha) - łącznie 3,21 ha. W dniach 11-17 października 2024 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, czego potwierdzeniem jest Raport z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW14-20 nr [...] (dalej jako: "raport"). Organ pierwszej instancji decyzją z 5 marca 2025 r. przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach: 1) Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 4.310,02 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.989,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości 4.620,72 zł, 2) Wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże w wysokości 1.467,06 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 479,04 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, oraz odmówił przyznania wnioskowanej płatności w ramach Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił stronie obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: 1) Zobowiązanie Wariant 4.4. podjęte 15 marca 2020 r. na powierzchnię 6,02 ha, 2) Zobowiązanie Wariant 4.5. podjęte 15 marca 2020 r. na powierzchnię 1,48 ha, 3) Zobowiązanie Wariant 5.4. podjęte 15 marca 2020 r. na powierzchnię 3,01 ha. Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Dyrektor OR ARiMR wskazał, że warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2024 zostały określone w przepisach: rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne") m.in. w § 2 ust. 1pkt 2-3, § 4 ust. 1 pkt 4 lit. d, e, oraz pkt 5 lit d, § 4 ust. 2 pkt 5, § 5 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 7 pkt 1, § 15 ust. 3, § 33 ust. 3 i 14, § 34a pkt 3 lita, części IV ust. 5 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego dla Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 i Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 oraz w art. 59 ust. 1 i art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013"), 4 ust. 1 lit. h i i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013.347.608 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1307/2013"), art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm., dalej jako "rozporządzenie nr 809/2014"), art. 14 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2022/1173 z dnia 31 maja 2022 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej (Dz.U.UE.L.2022.183.23 z dnia 2022.07.08), art. 104 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. U. UE. L. 435, str. 187 ze zm.), art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UEL 181 z 20.06.2014, str. 48 oraz Dz. Urz. UEL 225 z 19.08.2016, str. 41, dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014"), art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. UE. L. z 2022 r. Nr 183, str. 12). W odniesieniu do Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne Dyrektor OR ARiMR wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku wynosiła 5,74 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,65 ha. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono kody pokontrolne i nieprawidłowości: DR 13+ - Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR22 - Działka rolna jest niespójna (zadeklarowana jedna działka rolna obejmuje w rzeczywistości kilka działek, które nie sąsiadują ze sobą), DR49 - Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego, DR51 - W sąsiedztwie działki rolnej stwierdzono obszar tymczasowo nie kwalifikujący się do płatności. DR52 - Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, DR53 - Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania, R_4_4_9 - Rolnik nie przestrzega wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe), R_4_4_1 2 - Rolnik pozostawił niekoszoną niewłaściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym (użytkowanie kośnie i kośno-pastwiskowe). Organy ustaliły, że dla działki rolnej K położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa TUZ) zadeklarowano do płatności RŚK powierzchnię 2,36 ha, natomiast łączna stwierdzona powierzchnia wyniosła 2,27 ha. Zatem dla działki rolnej K wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO_TUZ 0,09 ha. Nadto strona we wniosku na 2023 r. oraz 2024 r. oznaczyła inne powierzchnie niewykoszenia. Inspektorzy terenowi stwierdzili natomiast, że obszar niewykoszenia jest w innym miejscu niż strona zadeklarowała w 2024 r. W konsekwencji stwierdzono pokrycie powierzchni niekoszonej z rokiem ubiegłym. W stosunku do działki rolnej L położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa TUZ) zadeklarowano do płatności RŚK powierzchnię 3,38 ha, przy czym łączna stwierdzona powierzchnia wyniosła 3,38 ha. W związku z tym, że działka rolna L została oznaczona kodem pokontrolnym DR22, została podzielona na dwie działki rolne, tj. na działkę rolną L o powierzchni 1,95 ha oraz działkę rolną LL o powierzchni 1,43 ha. Odnośnie do działki rolnej L stwierdzono, że powierzchnia niewykoszona wyniosła 0,44 ha, co stanowi 30,77% nowo podzielonej powierzchni działki rolnej LL. Zaś na działce rolnej L nie pozostała powierzchnia niekoszona, w związku z tym procentowy udział powierzchni niekoszonej stanowi 0%. W dalszej kolejności organ odwoławczy przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia kwoty początkowej płatność ramach Wariantu 4.4., pomniejszeń płatności z uwagi na występujące ww. nieprawidłowości i wskazując, że płatność RŚK w ramach Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne została zmniejszona o kwotę w wysokości 1.989,73 zł. Odnośnie Wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże organ odwoławczy podał, że w toku postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku wynosiła 1,46 h, zaś powierzchnia 1,30 ha. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono kody pokontrolne i nieprawidłowości: DR 13+ - Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR49 - Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego, DR52 - Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, DR53 - Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Jak ustaliły organy, powyższe nieprawidłowości wynikały z faktu, że dla działki rolnej A położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa - TUZ) zadeklarowano do płatności powierzchnię 1,46 ha, natomiast łączna stwierdzona powierzchnia wyniosła 1,30 ha. Zatem dla działki rolnej A wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO_TUZ 0,16 ha. Następnie organ odwoławczy przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia kwoty płatności ramach Wariantu 4.5., wskazując, że płatność RŚK w ramach tego wariantu wyniosła 1.467,06 zł. W kwestii Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki świeże powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 3,21 ha, natomiast stwierdzona wyniosła 2,66 ha. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono kody pokontrolne i nieprawidłowości: DR13- Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, DR13+ - Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej DR50 - Granice upraw wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanych we wniosku, DR51 - W sąsiedztwie działki rolnej stwierdzono obszar tymczasowo nie kwalifikujący się do płatności, DR52 - Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, DR53 - Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Organy ustaliły, że dla działki rolnej: - X położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa -TUZ) zadeklarowano do płatności RŚK powierzchnię 0,79 ha, natomiast łączna stwierdzona powierzchnia wyniosła 0,77 ha. Zatem dla działki rolnej X wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO TUZ 0,02 ha; - S położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa - TUZ) zadeklarowano do płatności RŚK powierzchnię 0,57 ha, natomiast łączna stwierdzona powierzchnia wyniosła 0,50 ha. Zatem dla działki rolnej S wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO_TUZ 0,07 ha; - I położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] (deklarowana uprawa - TUZ) zadeklarowano do płatności RŚK powierzchnię 0,39 ha, natomiast łączna stwierdzona powierzchnia wyniosła 0,17 ha. Zatem dla działki rolnej I wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO_TUZ 0,22 ha. Ponadto w wyniku kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia stwierdzona w ramach realizacji Wariantu 5.4. jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania w roku 2020. Powierzchnia deklarowana na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,42 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania na tej działce o 0,24 ha. Powierzchnia podjętego zobowiązania na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,21 ha. Wobec powyższego działka rolna W została wykluczona, ponieważ leżała na obszarze niezadeklarowanym w pierwszym roku zobowiązania. Z uwagi na fakt, że procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 20,68% odmówiono przyznania płatności RŚK w ramach omawianego wariantu. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nieprzestrzeganie wymogów dla poszczególnych pakietów działania rolno-środowiskowo-klimatycznego niesie ze sobą konieczność stosowania art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014 oraz § 34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Zatem kwotę do zwrotu wynikającą z niezachowania ww. wymogów w związku z zastosowaniem przepisu art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył dla każdego roku, ustalając karę w łącznej wysokości 4.620,72 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących podziału działki L na dwie części, organ stwierdził, że na działce znajduje się rów o szerokości powyżej 2 m, udokumentowany na wykonanych podczas wizytacji terenowych fotografiach, który dzieli działkę na dwie oddzielne części. Ponadto, wzdłuż rowu występują obszary niekwalifikujące się do płatności, wyłączone z pomiaru powierzchni działki L, na których znajduje się wieloletnie zachwaszczenie, krzewy i drzewa. Organ nie podzielił stanowiska strony, że rów główny ma szerokość 120 cm i nie dzieli całej działki rolnej L, a szerokość pozostałych rowów na działce wynosi do 80 cm. Wskazał, że na fotografiach wykonanych przez stronę po kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych ARiMR we wrześniu 2025 r. widoczny jest obszar wykoszony (przywrócony do użytkowania) przy rowach do 2 metrów, jednakże wykonane przez stronę po kontroli w 2025 r. fotografie nie stanowią dowodu użytkowania rolniczego w bliskim sąsiedztwie rowów na działce L w 2024 r. W 2024 r. strona nie wykonała dyspozycji zawartej w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r., gdyż rów dzielący działkę rolną L na dwie części miał powyżej 2 m. Powołując przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. z 2023 r., poz. 2298), organ wskazał, że to strona we wniosku winna była podać prawidłowy stan faktyczny użytkowanych rolniczo gruntów, tj. zarówno odnośnie do powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Powinna była odliczyć powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. We wniosku powinna była podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych. Nie poinformowano bowiem organu, że wniosek jest nieprawidłowy lub że się zdezaktualizował od czasu złożenia, dlatego w ocenie organu, nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika - męża M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa, a ponadto wnosząc na rozprawie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wskazała w uzasadnieniu skarżąca, spór dotyczy podziału działki nr [...] oznaczonej literą L. W jej ocenie, działka ta zawsze stanowiła jedną działkę. Kontrola na miejscu w 2025 r. nie potwierdziła, żeby rów był wzdłuż całej działce. Organ powinien był wyjaśnić, dlaczego wyłącznie w 2024 r. działka została podzielona. Strona podniosła również, że grunt ten jest dzierżawiony od Lasów Państwowych i strona, jako dzierżawca, nie może dokonywać na nim żadnych zmian. Tymczasem z decyzji wynika, że do 2023 r. rowu nie było do końca działki, w 2024 r. kontrolujący stwierdzili istnienie rowu, zaś w 2025 r. nie stwierdzili jego istnienia. Nadto podkreślono, że skarżąca, po uzyskaniu informacji od organu odwoławczego, że powinna dostarczyć dowód, np. zdjęcia, takie zdjęcia wykonała i załączyła je jako dowód. Zatem nietrafiony jest pogląd, że zdjęcia nie są dowodem, bo na tych zdjęciach jest widoczny fragment działki, na której nie ma rowu, który by pozwalał na podział działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. pełnomocnik rozszerzył zarzuty jakie sformułował w skardze o zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., wskazując, że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem z treści raportu z czynności kontrolnych nie wynikało, jakie konsekwencje będą wiązać się z ustaleniami kontrolujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikowalność obszarów deklarowanych przez skarżącą do płatności RŚK na 2024 r. w piątym roku realizacji zobowiązania RŚK, spełnienie wymogów w zakresie deklarowanych pakietów i wariantów na 2024 r., a także zasadność, adekwatność i proporcjonalność zastosowanych zmniejszeń i sankcji z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Przypomnieć należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚK, płatność RŚK przyznaje się rolnikowi lub zarządcy(...), jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny (...); 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (...), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z akt sprawy wynika, że we wniosku o przyznanie płatności na 2024 rok skarżąca zobowiązała się do realizacji zobowiązania RŚK w ramach wariantów: 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne, 4.5. Półnaturalne łąki świeże oraz 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne. W myśl § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RŚK, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi" (...): a) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, b) spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, c) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Zatem realizacja programu RŚK w ramach deklarowanych pakietów i wariantów wymaga od beneficjenta stosowania się do jego zasad i warunków oraz spełnienia właściwych mu wymogów, a kontrola zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie spoczywa na organach Agencji, który to obowiązek wynika z przepisów prawa unijnego (art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013). Zobowiązanie RŚK jest zobowiązaniem wieloletnim, a to powoduje, że wynikają z tego faktu pewne inklinacje, w tym też taka, że wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania, co do zasady, nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji. Skarżąca w pakietach wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia RŚK w ramach wariantów 4.4., 4.5. oraz 5.4. podjęła zobowiązanie na powierzchni odpowiednio: 6,02 ha, 1,48 ha oraz 3,01 ha. We wniosku na 2024 r. powierzchnia deklarowana w ramach wariantu 4.4. wynosiła 5,74 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła 5,65 ha. Ponadto we wniosku na 2024 r. w ramach wariantu 4.5. powierzchnia deklarowana wynosiła 1,46 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła 1,30 ha. Zaś w ramach wariantu 5.4. powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 3,21 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,66 ha. W myśl § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK przy ustalaniu wysokości płatności RŚK przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W rozpoznawanej sprawie organy Agencji w sposób wystarczająco jasny i klarowny wyjaśniły kwestię ustalenia powierzchni MKO. Na stronach od 9 do 24 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał, jakie nieprawidłowości występujące na danym, precyzyjnie określonym obszarze w odniesieniu do działek rolnych K i L (wariant 4.4.), działki rolnej A (wariant 4.5.) oraz działek rolnych X, S, V, I, W (wariant 5.4.) skutkowały przypisaniem określonego kodu nieprawidłowości, a w konsekwencji pomniejszeniem powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Organ uwzględnił w tym zakresie stan faktyczny stwierdzony w raporcie z kontroli na miejscu, weryfikując wniosek o przyznanie płatności z wykorzystaniem danych systemu informatycznego zawierającego informacje o działkach referencyjnych. Jakkolwiek rolnicy przygotowujący wnioski aplikacyjne o płatność korzystają z udostępnionych przez Agencję formularzy, które zawierają informacje na temat MKO przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności, to jednak rolnik samodzielnie i w pełni odpowiedzialnie wskazuje położenie każdej działki rolnej. To bowiem rolnik ubiegający się o płatność do posiadanych działek ma największą wiedzę na ich temat to jest stanu ich powierzchni oraz granic w terenie. Powyższe ustalenia nie są sporne pomiędzy stronami postępowania. Organy ARiMR w wydanych decyzjach odniosły się też do kwestii pomniejszenia płatności z tytułu nieprzestrzegania przez skarżącą wymogów pakietowych na działkach rolnych K i L, tj.: R_4_4_9 – Rolnik nie przestrzega wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni niekoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe), R_4_4_12 - Rolnik pozostawił nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe). W zakresie działki K strona w toku postępowania przyznała, że przez pomyłkę pozostawiono w 2014 r. obszar wykoszenia w tym samym miejscu co w 2023 r. Sporna na etapie postępowania sądowego jest wyłącznie kwestia pomniejszenia płatności z tytułu nieprzestrzegania przez skarżącą wymogów pakietowych na działce rolnej L (działka ewidencyjna o numerze [...]) w związku z zarzutami strony co do niezasadności podziału przez kontrolujących działki rolnej L na dwie części i w konsekwencji uznania, że na jednej z części tej działki nie został spełniony wymóg pakietowy dotyczący pozostawienia powierzchni niekoszonej. W związku z powyższym wskazania wymaga, że w toku kontroli na miejscu działce rolnej L przypisano m.in. kod DR22 - Działka rolna jest niespójna (zadeklarowana jedna działka rolna obejmuje w rzeczywistości kilka działek, które nie sąsiadują ze sobą). Stwierdzono, że działka została podzielona na 2 części o powierzchniach 1,54 ha oraz 2,02 ha. Wskazano na powierzchnię niewykoszoną 0,44 ha i użytkowanie działki w sposób kośny (k. 76/4 akt adm.). W ramach kontroli wymogów wspólnych (rubryka XII raportu), jak również wymogów ogólnych dotyczących Pakietu 4. (rubryki XV i XVA raportu) nie stwierdzono nieprawidłowości odnoszących się do działki rolnej L. Wymogi oznaczone kodami R_4_4_9 oraz R_4_4_12 dotyczące pozostawienia powierzchni nieskoszonej nie były przedmiotem ustaleń w toku kontroli na miejscu. W wyniku kontroli na miejscu w odniesieniu do działki rolnej L zastosowano wyłącznie następujące kody nieprawidłowości DR22, DR49, DR52 oraz DR53. Ani z uwag kontrolujących, ani też z dalszych rubryk raportu z czynności kontrolnych nie wynikało, z jakich powodów kontrolujący stwierdzili niespójność działki rolnej L, czy też, idąc dalej, że w konsekwencji tego stwierdzenia skarżącej zarzucono niespełnienie również wymogów pakietowych oznaczonych kodami R_4_4_9 oraz R_4_4_12. O niespełnieniu tych wymogów pakietowych strona dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, przy czym i w tym rozstrzygnięciu nie przedstawiono, jakie ustalenia faktyczne stały u podstaw stwierdzenia, że strona nie dopełniła wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej oraz dopuściła się nieprawidłowości polegającej na niepozostawieniu nieskoszonej właściwej części działki rolnej. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem jedynie, że działka rolna L została podzielona, przy czym nie wskazano żadnych ustaleń faktycznych potwierdzających zasadność stwierdzenia o niespójności działki rolnej L. Dopiero w wystąpieniu Kierownika Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich z 8 maja 2025 r., a następnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zostały przedstawione ustalenia faktyczne, w świetle których powodem stwierdzenia niespójności działki rolnej L było istnienie rowu oraz otaczających go niekwalifikujących się do płatności obszarów zachwaszczeń, zakrzaczeń i zadrzewień o szerokości powyżej 2 m wzdłuż długości całej działki. Strona dopiero po zapoznaniu się w dniu 10 września 2025 r. z materiałem dowodowym, obejmującym m.in. ww. pismo z 8 maja 2025 r. wskazujące na podstawę ustaleń faktycznych w odniesieniu do działki rolnej L, mogła podjąć próbę zwalczania tych ustaleń, przedkładając w dniu 15 września 2025 r. dokumentację fotograficzną. Z powyższego wynika zatem, że organ pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wyręczył niejako organ pierwszej instancji w zakresie obowiązku przedstawienia stanu faktycznego, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania i pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Co istotne, skarżącej nie zakomunikowano w odpowiednim momencie ani ustaleń faktycznych dokonanych w wyniku kontroli na miejscu, ani też konsekwencji prawnych tych ustaleń. Treść raportu z czynności kontrolnych nie odpowiada uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W powyższych okolicznościach nie sposób stawiać zarzutu stronie, jak uczynił to organ odwoławczy, że podjęta przez nią w toku postępowania odwoławczego inicjatywa dowodowa była spóźniona i nie potwierdzała stanu działki rolnej w okresie prowadzenia kontroli na miejscu w listopadzie 2024 r. Z uwagi bowiem na brak prezentacji zarówno w raporcie z czynności kontrolnych, jak i następnie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji ustaleń faktycznych stojących u podstaw stwierdzenia o niespójności działki rolnej L, nie sposób formułować wobec strony zarzutu, że w odpowiednim momencie nie przedstawiła materiału dowodowego, który by potwierdził, że stan faktyczny działki rolnej L w 2024 r. kształtował się w inny sposób aniżeli stwierdzili to kontrolujący w toku kontroli na miejscu. Wskazać również należy, że niezłożenie przez stronę zastrzeżeń do raportu z kontroli nie pozbawia jej prawa do składania wniosków dowodowych na późniejszym etapie (np. w odwołaniu). Także i z tego powodu chybione jest zatem nadawanie przez organ szczególnego znaczenia okoliczności, że aktywność procesowa strony wzmożyła się dopiero po uzyskaniu niekorzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji, co jednak - w ocenie organu odwoławczego - było działaniem spóźnionym. Strona może bowiem przejawiać aktywność procesową aż do zakończenia postępowania administracyjnego i nie sposób czynić jej zarzutu z tego powodu, że przejawia ją w tym, a nie w innym momencie. Dodatkowe wątpliwości budzi też niekwestionowanie użytkowania rolnego niekwalifikujących się do płatności obszarów w następnym, jak i poprzedzającym okresie referencyjnym. Oczywiście organy ARiMR mogą w odniesieniu do każdego okresu dokonywać odmiennych ustaleń, o ile tylko znajdzie to potwierdzenie w materiale dowodowym. Prawidłowość postępowania wyjaśniającego wymaga jednak umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odnosząc się zaś do mocy dowodowej sporządzonego raportu z czynności kontrolnych podkreślić trzeba, że jest on podstawowym dowodem na okoliczność zgodności pomocy z warunkami jej przyznania. Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych, jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1069/15; wyrok WSA w Olsztynie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 818/16). Dowodowi w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne, przypisać należy przymiot wiarygodności. W sytuacji jednak, gdy raport z kontroli, a następne wydana w oparciu o ten raport decyzja organu pierwszej instancji nie przedstawia zasadniczych ustaleń faktycznych co do stanu kontrolowanej działki rolnej, trudno uznać, że jest respektowane przysługujące stronie prawo do zwalczania ustaleń kontrolujących oraz prawo do czynnego udziału w postępowaniu gwarantowane przez normy wyrażone w art. 27 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Wnioskujący o płatność musi być przeświadczony o prawidłowym działaniu organu, który podejmując rozstrzygnięcie oraz prowadząc postępowanie, jest zobowiązany do stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). W niniejszej sprawie należy zgodzić się ze skarżącą, że zasada ta nie była respektowana, bowiem ani w raporcie z czynności kontrolnych, ani też w decyzji organu pierwszej instancji, nie przedstawiono jej zasadniczych ustaleń faktycznych co do działki rolnej L, co miało zasadnicze znaczenie dla możliwości wykazania przez nią, że istniały podstawy do przyznania płatności w odniesieniu do tej działki. Naruszenie to było o tyle istotne, że wiązało się z naruszeniem zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., mianowicie zasady dwuinstancyjności postępowania. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. jest dwukrotne rozpoznanie całokształtu tej samej sprawy i jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dwa różne organy (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2026 r., III OSK 2237/24). Reasumując, Sąd stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia proceduralne przesądzają o naruszeniu przepisów postępowania, normujących zasadę dwuinstancyjności oraz zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 15 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ocena merytorycznej zawartości decyzji jest na tym etapie przedwczesna, skoro organ winien w pierwszej kolejności naprawić błędy w postępowaniu, co może mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie sprawy stanowczo nie sposób podzielić oceny organu wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie zostało dostatecznie wykazane, że strona w odniesieniu do działki rolnej L nie spełniła warunków do uzyskania płatności za 2024 r. Sąd nie przesądza przy tym o wyniku ponownie prowadzonego postępowania i tym samym rozstrzygnięcia. Stwierdza wyłącznie, że wskazane okoliczności faktyczne nie zostały jednoznacznie wyjaśnione. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko skarżącej i przedstawiane przez nią dowody. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności w adekwatnym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.