I SA/Ol 249/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant stażysta Agnieszka Kunkel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oddala skargę R. P. (dalej powoływany jako "skarżący", "strona"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej jako "ARiMR") z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Z akt sprawy wynika, że w dniu 15 czerwca 2015 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na 2015r., w którym wnioskowała m.in. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) do powierzchni 866,04 ha, płatności za zazielenienie do powierzchni 866,04 ha, płatności redystrybucyjnej do powierzchni 866,04 ha, płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych do powierzchni 17,50 ha oraz płatności do owiec do 70 sztuk zwierząt. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał stronie na 2015r.: - JPO w wysokości 380.095,20 za powierzchnię uwzględnioną – 849,45 ha; powyższe wynika z ustalenia, że powierzchni działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiła 860,51 ha – ustalono ją w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej; wykluczenie powierzchni 5,53 ha (dotyczy działki rolnej ZE) skutkowało obliczeniem pomocy na podstawie obszaru stwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy; nadto początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności za zazielenienie w wysokości 258.260,47 zł za powierzchnię uwzględnioną – 860,51 ha; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatność redystrybucyjną w wysokości 4.532,73 zł za powierzchnię uwzględnioną – 27 ha; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 7.166,25 zł za powierzchnię 17,50 ha; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatność do owiec w wysokości 6.667,14 zł do 64 owiec; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 8.040,47 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona nie zgodziła się z pomniejszeniem powierzchni działki rolnej ZE. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił opisaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego należy ponownie zweryfikować powierzchnię zadeklarowanej działki rolnej ZE. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]"., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał stronie na 2015r.: - JPO w wysokości 387.519,20 za powierzchnię uwzględnioną – 866,04 ha; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności za zazielenienie w wysokości 244.722,22 zł za powierzchnię zatwierdzoną – 866,04 ha; wobec stwierdzenia w toku postępowania, że powierzchnia gruntów ornych wynosi 101,27 ha, a obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 0 ha, ww. obszar zatwierdzony do tej płatności został zmniejszony o 50,64 ha; nadto początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatność redystrybucyjną w wysokości 4.532,74 zł za powierzchnię uwzględnioną – 27 ha; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 7.166,26 zł za powierzchnię 17,50 ha; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatność do owiec w wysokości 6.897,60 zł do 65 owiec; początkowa kwota płatności została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 7.967,49 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o wydanie nowej decyzji w części dotyczącej przyznania płatności za zazielenienie uwzględniającej to, że gospodarstwo posiada ponad 75% trwałych użytków zielonych. W kolejnym piśmie strona podniosła zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius. Podkreśliła również, że spełnia warunki zazielenienia i przyznania płatności w pełnej wysokości. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, w zakresie spornej płatności za zazielenienie, organ powołał treść art.46 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L nr 347 s.608 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013", oraz art.26 ust.2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 181 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014". Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzona w toku postępowania powierzchnia gruntów ornych wynosi 101,27 ha, a obszar proekologiczny 0 ha. Wymagane minimalne 5% powierzchni gruntów proekologicznych wynosiło natomiast 5,0635 ha. W związku z powyższym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 50% całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych pomnożony o współczynnik różnicy, tj. o 50,64 ha. Organ wyjaśnił ponadto, że w sprawie nie ma zastosowania art.46 ust.4 rozporządzenia nr 1307/2013, gdyż strona posiada 101,27 ha gruntów ornych, ani art.15 rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych. Strona w toku postępowania nie poinformowała bowiem organów ARiMR o nieprawidłowościach we wniosku i nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie prawidłowości deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na 2015r. Strona nie wykazała w tym zakresie, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, organ II instancji stwierdził, że nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz.23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w wyniku której organ I instancji ponownie rozpatruje sprawę. Organ odwoławczy nie przesądza bowiem ostatecznie o rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie przekazuje jej rozpatrzenie organowi pierwszej instancji. Reasumując, organ odwoławczy w pełni potwierdził prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmniejszenia płatności z tytułu zazielenienia i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdziła, że spełniła wymóg dywersyfikacji upraw, gdyż prowadzi uprawę pięciu upraw i dwie uprawy nie stanowią więcej niż 95% wszystkich upraw na gruncie ornym. Wielkość powierzchni upraw w gospodarstwie wiążących azot wynosi 17,50 ha, co stanowi 11,96% zgodnie z przelicznikami ważenia powierzchni do wyliczenia wielkości obszaru proekologicznego. Spełniony tym samym został warunek zapewnienia przynajmniej 5% gruntów ornych jako obszaru proekologicznego. Nie ma zatem podstaw do obniżenia płatności za zazielenienie z powodu braku stwierdzenia powierzchni gruntów proekologicznych. Fakt spełnienia tego warunku potwierdził nawet sam organ poprzez przyznanie płatności za rośliny wysokobiałkowe, tj. rośliny strączkowe wiążące azot. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że skierowanie sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji rozpoczyna jakby ponowne jej rozpoznanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że elementami koniecznymi do przyznania płatności za zazielenienie jest m.in. zaznaczenie w części VII wniosku w kolumnie 12 znakiem "x", że znajdują się na tych działkach elementy proekologiczne oraz złożenie oświadczenia o powierzchni obszarów proekologicznych, który w takim przypadku stanowi integralną część wniosku. We wniosku strona nie zgłosiła gruntów proekologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zasady i tryb kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zostały określone w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy pod względem jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego. Spór w sprawie dotyczy zasadności pomniejszenia płatności za zazielenienie przyznanych skarżącemu za 2015r. We wniosku o przyznanie płatności na 2015r. skarżący wniósł o przyznanie m.in. płatności za zazielenienie do powierzchni 866,04 ha. Taka też powierzchnia stanowiła podstawę do przyznania tej płatności, jednakże została ona pomniejszona o 50,64 ha ze względu na brak zadeklarowania obszaru proekologicznego. Zgodnie z art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. poz.1550 ze zm.), dalej jako "ustawa o płatnościach", płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Z kolei w myśl art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013, płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Zgodnie z art.46 ust.2 rozporządzenia nr 1307/2013, w przypadku gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym. W przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych, wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazielenienia zmniejsza się o 50% całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych pomnożony przez współczynnik różnicy. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że we wniosku skarżący zadeklarował 754,80 ha trwałych użytków zielonych, 101,27 ha gruntów ornych, 9,47 ha użytków przyrodniczych oraz 0,50 ha upraw wieloletnich aronii. Na gruntach ornych strona zadeklarowała następujące uprawy: pszenicę ozimą na powierzchni 67 ha, rzepak ozimy na powierzchni 15,27 ha, groch na powierzchni 13,50 ha, łubin na powierzchni 4 ha oraz mieszankę wieloletnią traw na powierzchni 1,50 ha. Tym samym spełniła warunki: utrzymywania trwałych użytków zielonych oraz dywersyfikacji upraw. Wśród deklarowanych upraw, powierzchnię 17,50 ha stanowiły uprawy wiążące azot (groch i łubin). We wniosku strona nie zadeklarowała natomiast żadnej działki ewidencyjnej jako elementu proekologicznego – nie wypełniła kolumny 12 w części VII wniosku, w której zgodnie z objaśnieniem zawartym na stronie 2 wniosku, pod symbolem 16, powinien zostać umieszczony znak "x", jeżeli na danej działce ewidencyjnej znajduje się element proekologiczny. Warunek ten dotyczy rolnika posiadającego powyżej 15 ha gruntów ornych. Jednocześnie wnioskodawca winien wypełnić także "oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych", które należało dołączyć do wniosku. Wskazanego oświadczenia skarżący również nie dołączył do złożonego wniosku o przyznanie płatności. Opisanej wniosku, złożonego w dniu 15 czerwca 2015r., skarżący nie zmieniał ani nie korygował. W konsekwencji powyższego prawidłowo organy stwierdziły, że na terenie gospodarstwa rolnego skarżącego obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 0,0000 ha, czyli 0%. Tym samym nie został spełniony warunek zapewnienia co najmniej 5% gruntów ornych jako obszaru proekologicznego. Na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wyliczono zatem współczynnik różnicy, który wyniósł 1. W związku z powyższym, obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 50% zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych, tj. o 50,64 ha. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych danych dotyczących deklarowanych upraw na poszczególnych działkach rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. To on bowiem ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niepełnych, czy też niezgodnych ze stanem faktycznym. To on też winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i konieczności złożenia – celem uzyskania płatności - stosownych oświadczeń. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności na 2015r. powinien zatem szczegółowo zapoznać się z instrukcją jego wypełniania oraz przeanalizować jego treść i wykazać w nim działki ewidencyjne, na których deklaruje elementy proekologiczny. Integralną część wniosku winno również stanowić, złożone w formie załącznika do wniosku, oświadczenie skarżącego o powierzchni obszarów proekologicznych. Podkreślić także należy, że udział w programach dotyczących płatności rolnych jest fakultatywny. Składając corocznie wnioski o przyznanie płatności skarżący podpisuje oświadczenia i zobowiązania zamieszczone na formularzu wniosku (s.4 formularza). Wśród tych oświadczeń jest m.in. oświadczenie o tym, że wnioskodawcy znane są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznania płatności (pkt 3). Tym samym stwierdzić należy, że niewypełnienie kolumny nr 12 części VII formularza wniosku przy odpowiednich działkach ewidencyjnych (nr "[...]’ i nr "[...]" obręb R.) oraz brak załączenia do wniosku opisanego wyżej oświadczenia, należy zakwalifikować jako niedbalstwo. Wyłącznie strona ponosi odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niepełnych – braku zadeklarowania elementu proekologicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy organy słusznie zatem stwierdziły, że strona nie wykazała, że nie jest winna ujawnionych nieprawidłowości. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Skutkiem bowiem braku zadeklarowania elementu proekologicznego było zmniejszenie o 50% powierzchni gruntów ornych (50,64 ha), powierzchni do której przyznano płatność za zazielenienie. Podstawę powyższego stanowił art.26 ust.2 rozporządzenia nr 1307/2013. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść. Zgodnie z art.139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Treść powyższego przepisu wyznacza granice organów związanych opisanym zakazem – zakazem związany jest organ odwoławczy. Tym samym nie wiąże on organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2169/14 zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Reguła ta znajduje zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podobnie w wyroku z dnia 13 maja 2016r., sygn. akt I OSK 1828/14, Sąd stwierdził, że określony w przepisie art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. Organ odwoławczy nie przesądza bowiem ostatecznie o rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie przekazuje jej rozpatrzenie organowi pierwszej instancji. W kolejnym wyroku z dnia 9 października 2015r., sygn. akt I OSK 392/14 Sąd również zauważył, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja taka nie zamyka stronie drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.