I SA/Ol 268/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Pierechod (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Praktykant Kamila Majchrzyk po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania R.P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości 185.419,80 zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w kwocie 116.064,27 zł. Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że: R.P. we wniosku złożonym w dniu 14 maja 2006r. ubiegał się o płatności do grupy upraw JPO na powierzchni 671,13 ha, UPO - do 655,63 ha powierzchni gruntów rolnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu, decyzją z dnia "[...]" przyznał płatność do grupy upraw JPO zgodnie z wnioskiem, natomiast z grupy UPO - jedynie do powierzchni 403,13 hektarów, w kwocie 126.361,10 zł. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że wykluczone z płatności UPO działki rolne stanowiły trzcinowiska nie spełniające wymogów określonych w § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006r. (Dz. U. Nr 42, poz. 280). Rozpatrujący odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Na skutek złożonej przez stronę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008r. sygn. akt I SA/Ol 434/08 uchylił w/w decyzję, stwierdzając naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej kwocie 301.484,07 zł, w tym z tytułu JPO w wysokości 185.419,80 zł oraz z tytułu UPO w wysokości 116.064,27 zł, do powierzchni 370,28 ha gruntów. Organ uznał za zasadne odrzucenie raportu z kontroli gospodarstwa, przeprowadzonej na miejscu i ustalił stan faktyczny w zakresie uprawnień producenta rolnego do otrzymania płatności, według złożonej przez niego deklaracji. Organ I instancji podniósł, iż zamieszczony przez stronę we wniosku o przyznanie płatności zapis "trzcinowiska" przy 45 działkach ewidencyjnych, nie pozwalał na zakwalifikowanie tych upraw jako roślin przeznaczonych na paszę. Powyższe uzasadniono tym, że zadeklarowana przez wnioskodawcę trzcina koszona jest w okresie zimowym, z przeznaczeniem na cele przemysłowe i inne, nie zaś na paszę. Taki sposób wykorzystania trzciny przez stronę został potwierdzony w przedstawionym przez wnioskodawcę opracowaniu autorstwa dr Sylwii Jurzyk pt.: "Projekt zaklasyfikowania użytkowanych rolniczo zbiorowisk trzciny pospolitej do trwałych użytków zielonych istniejących na obszarze Polski Niżowej". Ponadto organ I instancji podniósł, iż wykorzystanie trzciny w celach paszowych powinno być przez stronę postępowania udokumentowane. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w toku kontroli na miejscu na zakwestionowanych działkach rolnych stwierdzono występowanie trzciny pospolitej, do której przysługuje tylko JPO, stąd też organ I instancji zasadnie odmówił jednoczesnego objęcia tych działek UPO. Wskazując na powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał stanowisko Ministerstwa Rolnictwa wyrażone w piśmie z dnia 16 lutego 2007r. nr PB-cc-076-14/07, w którym zaprezentowano pogląd, że obszary trwałych użytków zielonych z dominacją trzciny pospolitej należy uznać jako możliwe do objęcia płatnościami bezpośrednimi do gruntów rolnych, pod warunkiem utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Natomiast płatności uzupełniające przysługują do roślin przeznaczonych na paszę dla zwierząt. Trzcina pospolita nie spełnia tego warunku, należy do roślin o bardzo małej wartości pokarmowej, zaś do zakiszania nadają się jedynie jej młode pędy i liście. Zasadniczo zaś trzcina pospolita wykorzystywana jest w przemyśle, budownictwie i do wyrobu papieru. Uznając za bezzasadne zarzuty odwołania, organ II instancji wskazał, iż przy ponownym ustalaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2006, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR brał pod uwagę zawartą we wniosku o przyznanie płatności deklarację producenta rolnego, tj. opis "trzcinowiska", bez rozróżniania gruntów, na których owe uprawy się znajdowały. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2008r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że spoczywający na organie administracji obowiązek ustalenia stanu faktycznego nie wyklucza obowiązku strony przyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie. Przyznał, że mimo wskazań Sądu organ l instancji nie przeprowadził ponownej kontroli gospodarstwa strony oraz nie przesłuchał w charakterze świadków inspektorów M.J. i T.W. W związku ze znacznym upływem czasu (3 lata) od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu, ustalenie, jak faktycznie przedstawiał się w 2006r. stan zadeklarowanych przez wnioskodawcę działek rolnych, byłoby niemożliwie lub znacznie utrudnione. Z tego względu organ pominął wniosek dotyczący przesłuchania inspektorów przeprowadzających kontrolę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R.P., działając przez pełnomocnika - adwokata, wniósł o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości UPO. Zarzucił jej naruszenie art. 8, art. 67 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 2, art. 77 § 1 K.p.a., art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 a także § 1 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r., art. 96, art. 119 i art. 133 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz wskazał na rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu podał, że w aktach postępowania znajduje się protokół z czynności kontrolnych dokonanych w gospodarstwie w dniu 5 maja 2009r. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, iż czynności kontrolne w istocie polegały na wypełnieniu rubryk formularza. W rzeczywistości bowiem żadne czynności kontrolne nie zostały podjęte. Powyższe działanie organu było sprzeczne zarówno z przepisami K.p.a., jak i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004. Skarżący podniósł również, że dokonując oceny stanu faktycznego, organ II instancji ponownie powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej w 2006r. Tymczasem wyniki tej kontroli zostały w całości zakwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ nie odniósł się do zarzutów w zakresie nieuwzględnienia interpretacji przepisów przyjętej przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 marca 2006r. oraz Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podtrzymał zarzut nieuwzględnienia przez organ składanych przez niego w toku postępowania wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie organu, dwukrotnie wyjaśniał, że deklarowane na zakwestionowanych działkach uprawy, to łąki trwałe (łęgowe) z dominacją trzciny. Chybione są natomiast argumenty organu, iż trzcina posiada nikłą wartość paszową. Ponadto słowo "trzcinowiska" zostało użyte we wniosku w jego potocznym znaczeniu. Zdaniem skarżącego organ swe rozstrzygnięcie oparł w części na dokumentach, które według uzgodnień z przedstawicielami organu miały być usunięte z akt sprawy. Dotyczyły one bowiem nie płatności bezpośrednich, lecz płatności rolnośrodowiskowych. Nie uwzględnił ponadto wniosków o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, nie podając przy tym żadnego uzasadnienia tej odmowy. Wskazując na naruszenie przez organ art. 8 K.p.a., skarżący podniósł, że wydana obecnie decyzja jest dla niego mniej korzystna niż ta, która została uchylona w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Sąd. Działki w odniesieniu do których odmówiono na obecnym etapie płatności UPO, sklasyfikowane były podczas poprzednich kontroli na miejscu, jako łąki i pastwiska, a zastosowany kod kontrolny DR 25 oznaczał, że jest to "działka rolna położona w kompleksie działek rolnych pokrytych jednolitą uprawą (...) bez możliwości identyfikacji jej granic". Działanie takie prowadzi do przenoszenia na skarżącego negatywnych konsekwencji błędów popełnionych przez organ. Zarzucając naruszenie art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący podkreślił, że organ w uzasadnieniu decyzji sam przyznał, iż nie wypełnił wskazań Sądu, tj. nie przeprowadził ponownej kontroli gospodarstwa, nie przesłuchał wskazanych przez Sąd osób i nie dopuścił dowodów w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 października 2009r. sygn. akt I SA/Ol 613/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez wykonania wiążących zaleceń WSA w Olsztynie wyrażonych w wyroku z dnia 13 listopada 2008r. sygn. akt I SA/Ol 434/08 i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem z naruszeniem zarówno art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Orzekając o przyznaniu płatności uzupełniającej w wysokości niższej aniżeli kwota określona uprzednio, (pomimo wcześniejszych ustaleń, co do oczywiście błędnej klasyfikacji części działek rolnych przez producenta, we wniosku), naruszyły też art. 8 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez ustalenie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, - art. 133 tej ustawy - przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, który to materiał dowody pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii kwalifikowania trzcinowisk do UPO. Skargą kasacyjną zaskarżono też postanowienie o kosztach sądowych zawarte w punkcie 2 wyroku, które - w ocenie strony - zostało wydane niezgodnie z przepisami odnoszącymi się do zasad ustalania wpisu sądowego jak również niezgodnie z zasadami zasądzania wysokości kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w wyroku z dnia 13 listopada 2008r. WSA w istocie zdyskwalifikował protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu i nie sposób, po upływie 3 lat, "konwalidować protokołu". Wobec oparcia się przy rozpoznaniu sprawy przez organy na treści wniosku strony, istota sprawy ograniczyła się do ustalenia czy UPO przysługuje do trzcinowisk, które skarżący - zgodnie z deklaracją - miał na swych gruntach. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 95/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz przedstawił dodatkowo argumenty, które w jego ocenie potwierdzają wadliwość decyzji. Wskazał, że z pisma z dnia 8.02.2008r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz protokółu kontroli z dnia 6.05.2009r. Biura Kontroli Oddziału Regionalnego wynika, że do naliczania płatności organy zakwalifikowały powierzchnię zadeklarowaną we wniosku. Zatem powinny były przyznać płatności bez jakichkolwiek pomniejszeń. Na okoliczność błędnej oceny przez organ kwestii możliwości wypasu bydła na działce 6/1 skarżący powołał się na sporządzoną w 2009r., na potrzeby programu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2013, dokumentację ornitologiczną, według której optymalnym sposobem ochrony przyrody na tym obszarze jest prowadzenie ekstensywnego użytkowania pastwiskowego pomiędzy 1 maja a 15 października w obsadzie nie więcej niż 0,5 DJP/ha. Wniósł o dopuszczenie dowodu z tej dokumentacji oraz z oświadczenia S.K. z dnia 01.06.2011r. o wypasie krów na wymienionej działce w 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 133 i 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr.153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd orzeka w sprawie na podstawie akt administracyjnych, w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w art. 106 § 3 p.p.s.a., według którego sąd może, na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W świetle treści powyższego przepisu Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011r. dowodów z dokumentów załączonych do pisma procesowego z dnia 30 maja 2011r. z uwagi na to, że pismo z dnia 08.02.2008r. oraz protokół kontroli z dnia 06.05.2009r. znajdują się w aktach sprawy, zatem jako część materiału dowodowego podlegają ocenie bez potrzeby przeprowadzania odrębnego dowodu. Natomiast dokumentacja ornitologiczna sporządzona w 2009r. nie może przyczynić się do "wyjaśnienia istotnych wątpliwości", gdyby takie istniały, w zakresie ustalenia rodzaju upraw rolnych w 2006r. To samo odnosi się do oświadczenia załączonego do skargi o wypasie bydła na działce 6/1. Należy w tym miejscu wskazać, że z przepisów p.p.s.a. wynikają ograniczenia w samodzielności dokonywanej przez sąd kontroli działania organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w sytuacji, gdy dana sprawa była już uprzednio przedmiotem kontroli tegoż Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powołanym już wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 95/10 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez organy Agencji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA z dnia 13.11.2008r.sygn. akt I SA/Ol 434/08. Sąd kasacyjny dokonał wykładni treści art. 153 p.p.s.a w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Stwierdził, że w powołanym wyroku WSA ocena prawna dotyczyła zasadniczo przepisów regulujących zasady prowadzenia kontroli w terenie, a wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencję stwierdzenia, że stan faktyczny ustalono na podstawie wadliwego protokółu z takiej kontroli. Wskazania te zmierzały do uniknięcia błędów przy ustalaniu uprawnień skarżącego do otrzymania pomocy – w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej na miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wskazanego przez WSA, a dokonanie przez organy Agencji oceny uprawnień rolnika do otrzymania pomocy na podstawie deklaracji zawartych we wniosku, bez opierania ustaleń na kwestionowanym protokole kontroli na miejscu. Powyższy pogląd Sąd kasacyjny wywiódł z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 ... (Dz.U UE.L.04.141.18) zwanego rozporządzeniem nr 796/2004. W oparciu o art. 23 tego rozporządzenia Sąd stwierdził, że kontrole, zarówno administracyjne jak i na miejscu przeprowadza się, aby zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Brak jest jednak regulacji prawnych, z których wynikałby obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu w przypadku każdego wniosku pomocowego. Nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu nie stanowi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Raport z kontroli nie jest dowodem koniecznym do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, ustalenie uprawnień do otrzymania pomocy może zostać dokonane na podstawie informacji zadeklarowanych we wniosku. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu Sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do ich wykonania, jednak nie jest to równoznaczne z wymogiem formalnej realizacji tych wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy celowe jest wyjście poza sprecyzowane przez Sąd wytyczne odnośnie dalszego postępowania. Następnie, przytaczając przepisy art. 12, 15 i 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stwierdził, że w ich świetle "nawet jeżeli faktycznie na działkach zadeklarowanych przez wnioskodawcę jako trzcinowiska kontrola wykaże łąki i pastwiska, uprawnienie do otrzymania pomocy podlega ocenie w oparciu o informacje zadeklarowane we wniosku". Sąd, związany powyższą wykładnią prawa stwierdza, że zarzuty i argumenty skargi nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawach płatności w ramach wspólnej polityki rolnej przepisy prawa krajowego mają zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym w przepisach unijnych oraz w zakresie spraw przekazanych przez prawo unijne do regulacji krajowych. Naczelny Sąd Administracyjny powołując przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dotyczące wymogów pojedyńczego wniosku oraz możliwości i terminu jego korekty bezpośrednio wskazał, że dane zawarte we wniosku mają decydujące znaczenie dla oceny uprawnień do płatności. Wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nie są uzasadnione. Bezsporne jest , że we wniosku z dnia 14 maja 2006 skarżący zadeklarował na 45 działkach o łącznej powierzchni 285,35 ha trawy trwałe wieloletnie - trzcinowiska i nie skorygował tego wniosku na żadnym etapie postępowania (pomijając fakt, że mógł to uczynić w terminie do 31 maja 2006r.). Taki stan rzeczy powoduje, że jedyną kwestią sporną jest zasadność stwierdzenia przez organy, że działki porośnięte trzciną nie kwalifikują się do płatności w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006r.(Dz.U. nr 42, poz. 280 ze zm.). W § 1 ust 1 tego rozporządzenia wymieniono w punktach od 1 do 8 enumeratywnie rodzaje roślin objętych płatnością, uprawianych w plonie głównym. Nie ma wśród nich trzciny. W p-cie 9 wskazano, że płatnością objęte są rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na łąkach i pastwiskach, a także na gruntach ornych: trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne, strączkowo pastewne, okopowe pastewne. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy w postaci wyjaśnień skarżącego udzielanych w toku postępowania jak też opinii dr Sylwi Jurzyk dał podstawę do stwierdzenia, że trzcina pospolita nie jest rośliną przeznaczoną na paszę. Zatem zasadnie skarżącemu odmówiono płatności uzupełniającej do całej powierzchni działek, które zostały we wniosku zadeklarowane jako trzcinowiska. Dla tej oceny nie ma znaczenia argument, że na działce 6/1 możliwe i zasadne jest prowadzenie ekstensywnego użytkowania pastwiskowego (w niewielkim natężeniu). Zauważyć należy, że zakwestionowane działki objęte są programem rolnośrodowiskowym, w ramach którego skarżący otrzymuje odrębne płatności. Nie stwierdzając, by zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne bądź przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.