I SA/Ol 279/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w sprawie podatku od nieruchomości za 2006r. postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe· Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję wydaną w dniu "[...]"stycznia 2006r. z upoważnienia Burmistrza Miasta, nr "[...]" w sprawie podatku od nieruchomości za 2006r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż z dniem 9 grudnia 2003r. na podstawie ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), ograniczeniu uległ zakres przedmiotowy podatku od nieruchomości i grunt sklasyfikowany jako droga nie stanowi już przedmiotu opodatkowana podatkiem od nieruchomości. Organ wskazał również na konieczność omówienia w decyzji problematyki współwłasności i solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Burmistrz. Powołując się na art. 52 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zgodził się ze stanowiskiem SKO, iż zgodnie z nowym brzmieniem art. 2 ust. 3-pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają również pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Podniósł jednakże, że z uwagi na brak definicji "pasa drogowego" oraz "drogi" w ustawie podatkowej należy posiłkować się definicją zawartą w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Ustawa o drogach publicznych (art. 2 ust 3) dzieli drogi publiczne, ze względów funkcjonalno-technicznych, na określone klasy. W sytuacji gdy droga nie spełnia warunków technicznych i nie można jej przyporządkować do żadnej z kategorii dróg stwierdzić należy, iż nie stanowi ona drogi publicznej, a tym samym nie jest zwolniona z obowiązku podatkowego. Również oznaczenie pasa gruntu w ewidencji gruntów jako drogi wewnętrznej nie przesądza o publicznym charakterze drogi, a tym samym nie zwalnia z obowiązku podatkowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał pismo Ministerstwa Finansów z dnia 19 kwietnia 2004r., nr "[...]" w sprawie zakresu wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości infrastruktury drogowej oraz orzeczenie NSA z dnia 17 stycznia 2002r., II SA/Kr 2223/99. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o odrzucenie skargi Burmistrza. Wskazując na art. 50 § 1 p.p.s.a. podniosło, że gmina jako podmiot realizujący określone władztwo administracyjne oraz podmiot zajmujący w tym postępowaniu administracyjnym pozycję organu prowadzącego postępowanie, nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska SKO powołało się na: postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7 i uchwałę NSA z dnia 09 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 50 § p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie takie, zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. przyznano także innemu podmiotowi, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W orzecznictwie NSA, jakie ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy z dnia 14 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), przeważający był pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (vide: T. Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", W-wa 2005, s. 217). Takie stanowisko można wprost wywieść z uzasadnienia powołanej przez SKO uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.10.2000r., sygn. akt OPK 14/00 (opubl. ONSA 1/2001, poz. 17), w której Sąd rozważał interes prawny gminy w kontekście możliwości wzruszenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, udzielając negatywnej odpowiedzi w tym zakresie. NSA podkreślił, że gmina wydająca (przez swoje organy) decyzje administracyjne działa jako jeden z elementów państwa. Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka nie staje się stroną postępowania nawet wówczas gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela (por. nadto: uchwała NSA z 19.05.2003r., sygn. akt OPS 1/03, opubl. ONSA 4/2003, poz.115). Powyższe stanowisko zachowuje aktualność na gruncie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04 (niepubl.), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. w pełni przychylił się do stanowiska wyrażonego we wcześniejszym orzecznictwie. Stwierdził, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Na mocy art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2005r. nr 8, poz. 60 ze zm., dalej cyt. jako Ord. pod.) oraz art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U. z 2002r. nr 9, poz. 84 ze zm.) burmistrzowi została powierzona rola organu podatkowego I instancji, zaś zgodnie z art. 13 § 1 pkt 3 i § 3 Ord. pod. organem odwoławczym i organem wyższego stopnia w tych sprawach jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro Burmistrz w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekał jako organ podatkowy I instancji, to nie ma legitymacji do złożenia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez taki organ podlega odrzuceniu (por: uchwała siedmiu sędziów NSA z 11.04.2005r., sygn. akt OPS 1/04, opubl. ONSA 4/2005, poz. 62; także wyrok NSA z 27.01.2006r., sygn. akt II FSK 253/05, niepubl.). Nie do pogodzenia przede wszystkim z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą praworządności byłoby uznanie, że wprawdzie w niejednolitym (bo samorządowym i rządowym) ale spójnym (państwowym) systemie administracji podatkowej jednemu z rodzajów organów I instancji (samorządowemu) przysługuje prawo zaskarżania decyzji organu II instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.