I SA/Ol 314/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 8 maja 2025 r., nr Rep. 1759/IN/24 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2021r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: odrzucić skargę. E. K. jako osoba prowadząca [...] (dalej jako: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako SKO, Kolegium) z 8 maja 2025 r. w przedmiocie zwrotu dotacji za 2021 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Z akt sprawy nadesłanych wraz ze skargą przez SKO wynika, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z 7 listopada 2024 r. określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 85 728, 89 zł z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji 13 grudnia 2021 r. do dnia zapłaty oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem z odsetkami w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Na skutek odwołania strony organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej poniesienia wydatków z dotacji na wypłatę wynagrodzenia wicedyrektora placówki co do kwoty 24 865,52 zł. i w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji umorzył. Strona złożyła na powyższą decyzję skargę do Sądu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] do kwoty 60 863,37 zł., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Zarzuciła naruszenie: Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. 1. art. 40 § 2 w zw. z art. 391 pkt 1 i art. 39 § 1 oraz w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. przez brak prawidłowego i skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony na adres pełnomocnika do doręczeń elektronicznych co powoduje, że decyzji nie znalazła się w obrocie prawnym, nie jest więc ani obowiązująca ani ostateczna; 2. art. 6,7 i 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej; 3. art 75. art 76. art. 77 i art. 80 w zw. z art 7 i art 15 k.p.a. poprzez brak formalnego włączenia do akt postępowania jakichkolwiek dowodów w sprawie; 4. art 75. art 77 i art 80 w zw z art. 7 i art. 15 kpa i w zw z art 81 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej O.p ) polegającym na braku przeprowadzenia i uwzględnienia jako dowodów w sprawie dokumentów, a w szczególności korekty rozliczenia rocznego braku rozpatrzenia innych dowodów w sprawie poza protokołem kontroli w konsekwencji niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 5. art 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze wewnętrzne dokumenty kontroli w postaci protokołu kontroli, wystąpienia pokontrolnego czy wyników kontroli, stanowią dokumenty urzędowe zgodne z treścią wskazanego przepisu podczas gdy stanowią one jedynie normalne dokumenty dowody w sprawie, podlegające badaniu i ocenie na równi z innymi dowodami w postępowaniu o stwierdzenie zwrotu dotacji; 6. art 80 kpa w zw z art 7. art 15 i art 77 k.p.a. przez wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli, bez uwzględnienia dowodów zebranych w ramach postępowania administracyjnego; 7. art 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; 8. art 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego i dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji, brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji, błędne ustalenie stanu faktycznego co do dokonania wydatków z dotacji, poprzez brak uznania i uwzględnienia dokonanej przez stronę korekty rocznych rozliczeń w konsekwencji brak należytego i dokładnego uzasadnienia do wydanej decyzji, brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji oraz ogólne braki w uzasadnieniu co do dowodów okoliczności i podstaw dokonanych ustaleń; 9. art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 6, 7, 8, 12, 75 k.p.a. przez brak uzasadnienia decyzji organu a jedynie cytowanie w uzasadnieniu ustaleń kontroli, fragmentów protokołu kontroli i zdania oraz twierdzeń kontrolujących, a nie samego organu administracji wydającego decyzję; Przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 2 pkt 1. art. 4 ust 1 art 7 ust 1 w zw. z art 9 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r o doręczeniach elektronicznych, poprzez brak doręczenia na adres pełnomocnika do doręczeń elektronicznych, co skutkuje tym, że decyzja nie znalazła się w obrocie prawnym nie jest zatem ani obowiązująca, ani ostateczna; 2. art. 35 ust 1 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (ufzo) w zw. z art 252 ust. 1 pkt 1 ufp. poprzez błędne uznanie że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 3. art. 81 i 81 b Ordynacji podatkowej poprzez bezprawną odmowę przyjęcia i uwzględnienia złożonej korekty rozliczenia rocznego wykorzystania dotacji; 4. art 251 ust. 1 i ust 4 w zw. z ad 252 ust 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z ad 35 ust. 1 ufzo poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, ze dotacja oświatowa udzielona stronie nie została wykorzystana do końca roku budżetowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Z kolei w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.), dalej "O.p." pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Treść § 2 stanowi zaś, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zacytowane przepisy określają zatem, że aby uznać doręczenie za skuteczne, musi zostać ono dokonane do właściwych podmiotów. Przed skierowaniem pisma do strony, organ winien ustalić, czy działa ona osobiście, przez przedstawiciela, czy też przez ustanowionego pełnomocnika i nadać korespondencję do odpowiedniego podmiotu i na właściwy adres. Dlatego, przy badaniu terminowości wniesienia skargi istotnego znaczenia nabiera kwestia doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia albo aktu. Od stwierdzenia, czy doszło do doręczenia zależy ocena skuteczności wniesienia skargi. Przywołany przepis początek biegu terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia skargi, ściśle wiąże z faktem prawidłowego doręczenia skarżonego rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19; z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1601/18; z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2477/20). Jako najdalej wysunięte zarzuty skargi należy uznać istotne i rażące naruszenie przepisów o doręczeniach w wyniku czego decyzja nie weszła do obiegu prawnego. Zdaniem Sądu zarzuty te należało uznać za skuteczne gdyż w sprawie nie doszło do prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Poza sporem jest, że decyzja organu pierwszej instancji została wysłana pełnomocnikowi strony ustanowionemu w sprawie, na adres kancelarii wskazany przez pełnomocnika. Natomiast decyzja organu drugiej instancji nie została poprawnie zaadresowana i tego powodu nie mogła być prawidłowo doręczona. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że adresatem przesyłki była kancelaria [...], a nie pełnomocnik strony ustanowiony w sprawie. Stosownie do art. 144 § 1a O.p. organ podatkowy doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu podatkowego albo w siedzibie organu podatkowego. Zgodnie z art. 144 § 5 O.p., doręczanie pism pełnomocnikowi będącemu adwokatem, radcą prawnym lub doradcą podatkowym oraz organom administracji publicznej następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej albo w siedzibie organu podatkowego. Jak z kolei stanowi art. 144a § 1 O.p., w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, pisma doręcza się na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych; 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych. W myśl § 2, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych dzień doręczenia ustala się zgodnie z przepisami art. 42 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 - dalej jako: "u.d.e."), weszła w życie z dniem 5 października 2021 r. W art. 40-42 reguluje ona kwestie wystawiania dowodów wysłania i otrzymania przesyłki elektronicznej oraz chwili doręczenia korespondencji przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Organ, adresując przedmiotową przesyłkę, winien był ją doręczyć pełnomocnikowi strony. Istnieje przecież prawny obowiązek prawidłowego zaadresowania przesyłki poprzez właściwe określenie podmiotu będącego jego adresatem, ponieważ tylko w ten sposób przesyłka może do adresata dotrzeć – w trybie doręczenia właściwego lub z zastosowaniem trybu doręczenia zastępczego. Zaadresowanie przesyłki na adres ogólny kancelarii nie może być skuteczny, tym bardziej, że pełnomocnik strony nie jest jedynym pełnomocnikiem działającym w tej kancelarii. Wadliwe zaadresowanie przesyłki i niedoręczenie jej do adresata skutkuje zatem tym, iż zaskarżona decyzja nie weszła jeszcze do obrotu prawnego i termin do jej zaskarżenia nie rozpoczął swojego biegu. Podkreślić należy, prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż przepisy o doręczeniach mają przede wszystkim charakter gwarancyjny. Służą one bowiem zagwarantowaniu prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt I FSK 822/19). Jedynie doręczenie zgodne z przepisami wywołuje skutki prawne i dopóki akt nie zostanie doręczony w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, dopóty nie wchodzi on do obrotu prawnego. Prawidłowe doręczenie decyzji lub postanowienia to zdarzenie mające istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne tak w stosunku do strony, jak i organu, który akt ten wydał, i dlatego doręczenie to musi być pewne, nie budzące wątpliwości, zgodne z przepisami prawa i wykluczające dowolność w jego stwierdzeniu czy jakąkolwiek uznaniowość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2330/20). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia decyzji, a zatem przedwcześnie. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skargami przedwczesnymi i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne (postanowienie NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 662/22). Tym samym skarga została wniesiona przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia, wobec czego uznać należy, że jest niedopuszczalna i z tej przyczyny podlega odrzuceniu. Mając na uwadze poczynione ustalenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.