I SA/Ol 328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia WSA Przemysław Krzykowski ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. M.M. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek ZUS. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w latach 2000 – 2003 prowadził działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji materiałów budowlanych. W 2002 r. na skutek braku płatności ze strony kontrahentów utracił płynność finansową. W listopadzie 2003 r. zawiesił działalność gospodarczą, a w 2005 r. zakończył jej prowadzenie. Wnioskodawca wskazał na trudną sytuację rodzinną i zdrowotną, jak również zarzucił przedawnienie dochodzonych należności. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, tj. za pracowników, na ubezpieczenie społeczne za lipiec – grudzień 2002 r. oraz październik 2003 r., ubezpieczenie zdrowotne za sierpień – grudzień 2002 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lipiec – grudzień 2002 r. oraz październik 2003 r. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 listopada 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako: "u.s.u.s.", w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Jednakże umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, czyli za pracowników, które figurują na koncie płatnika składek, zgodnie z art. 30 u.s.u.s. przepis art. 28 u.s.u.s. nie ma zastosowania. Powołując zatem art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257), dalej jako: "K.p.a.", Zakład wskazał, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro Zakład nie może prowadzić postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zobowiązany był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wskazała na nieściągalność dochodzonych składek w łącznej wysokości 12.540,59 zł. Podniosła, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną nie jest w stanie i nigdy nie będzie opłacić tych należności. Potwierdza to ocena dokonana przez komorników sądowych oraz przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Skarżący podniósł również, że należności uległy przedawnieniu wskutek upływu 5 lat od daty ich wymagalności. Zakład odmówił wszczęcia postępowania, nie biorąc pod uwagę przedstawionej argumentacji i dowodów oraz nie przeprowadzając jakiejkolwiek ich analizy. W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne normuje ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w przepisach art. 145 - 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.". Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w przepisach p.p.s.a., zaś w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na mocy art. 123 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Na gruncie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przesłankami odmowy wszczęcia postępowania są wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalającą ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. W pierwszej kolejności jednak przywołania wymaga art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który wyjaśnia używane w ustawie pojęcia "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należy zauważyć, że wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Trzeba bowiem zauważyć, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oparty jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo ZUS, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może, ale nie musi umorzyć zaległości. Użycie przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. słów "mogą być umarzane" wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w wypadku ustalenia przez Zakład braku całkowitej nieściągalności (ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.), organ na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, powołując się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z treści tego przepisu wynika co prawda, że odnosi się on jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu, jednakże organ pominął treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Przepis ten pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przy czym w ust. 3 powołanego artykułu ściśle określono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Tym samym, według Sądu, w tym zakresie istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Podkreślić należy, że strona w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (k. 2 akt sądowych), jak również na etapie postępowania administracyjnego – we wniosku o umorzenie należności (k. 1 akt administracyjnych) oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 28 akt administracyjnych) – w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazywała na okoliczności zakwalifikowane przez ustawodawcę, jako całkowita nieściągalność należności, a do powyższego organ w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie ustosunkował. W świetle argumentacji skarżącego, nie posiada on żadnego majątku, przy czym od 15 lat prowadzona jest wobec niego egzekucja, która w jego sytuacji majątkowej jest bezskuteczna. Trudności w spłacie zobowiązań sięgają 2002 r., prowadzenie działalności gospodarczej zostało zawieszone w 2003 r. i zakończone w 2005 r. W latach 2006 – 2016 skarżący podjął zatrudnienie, z tytułu którego wynagrodzenie podlegało zajęciu egzekucyjnemu. Od ponad 1,5 roku pozostaje bez pracy, przy czym od pół roku pobiera zasiłek chorobowy. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zbieżne jest z najnowszą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela. Wskazać należy, że NSA m.in. w wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1106/17 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako: "CBOSA") podkreślił, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w analogicznej sprawie – jak ta, która jest przedmiotem rozpoznanie Sądu – nie była prawidłowa, ponieważ ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe. NSA wskazał, że wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zw. z art. 32 u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zatem, pod względem zakresu podmiotowego, przepis ten odnosi się wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia określone w nim wymagania. Wymieniony przepis odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na zobowiązanym, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok SN z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 588/10). Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1106/17 wyraźnie zauważył, co organ w przedmiotowej sprawie pominął odmawiając wszczęcia postępowania wnioskowanego przez skarżącą, że na tle unormowań zawartych w art. 28 u.s.u.s. ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe, ale trzeba podkreślić, że tylko na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Dlatego, mając na względzie przedstawioną argumentację, aktualnie ZUS zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie w zakresie zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, które mogą skutkować umorzeniem należności (w całości lub w części) z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w części finansowanej przez pracodawcę, tj. za pracowników, na ubezpieczenie społeczne za lipiec – grudzień 2002 r. oraz październik 2003 r., ubezpieczenie zdrowotne za sierpień – grudzień 2002 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lipiec – grudzień 2002 r. oraz październik 2003 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. w związku z czym uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.