I SA/Ol 406/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych stwierdza nieważność § 1 pkt 2, 4 i 6 zaskarżonej uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w O. (dalej jako "Izba", "RIO") wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 grudnia 2014 r. nr 15/VII/2014 w sprawie określenia stawek podatku od środków transportowych, żądając stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2, 4 i 6 ww. uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Izba wskazała, że ww. uchwała podjęta została na sesji w dniu 5 grudnia 2014r. W § 4 uchwały postanowiono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2015r. i zostanie podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy B. Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 29 grudnia 2014r., pod poz.4291. Zgodnie natomiast z art.88 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Ustawą tą jest ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r., nr 197, poz.1172 ze zm.), która w art.4 ust.1 określa, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art.4 ust.2 ww. ustawy). Zdaniem Izby, ze względu na fakt, że podatki i opłaty lokalne dotyczą danej jednostki samorządu terytorialnego, zastosowania do nich nie ma wskazany art.4 ust.2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). W konsekwencji powyższego zaskarżona uchwała weszła w życie, zdaniem RIO, w dniu 12 stycznia 2015r. Powołując się na art.20a ust.1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014r., poz.849 ze zm.) stwierdziła, że w roku podatkowym 2015 należy stosować stawki obowiązujące w roku poprzedzającym rok podatkowy, tj. w roku 2014, określone uchwałą nr 82/VI/2011 Rady Gminy B. z dnia 9 grudnia 2011r. w sprawie określenia stawek podatku od środków transportowych. Analiza stawek podatku od środków transportowych określonych w ww. uchwałach wskazała, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono zarówno wyższe stawki podatku od obowiązujących w poprzednim roku podatkowym, jak i stawki równe lub niższe od stawek obowiązujących w poprzednim roku podatkowym (stawki wyższe określono w § 1 pkt 2, 4 i 6 zaskarżonej uchwały). Powołując się na orzecznictwo oraz poglądy doktryny, RIO stwierdziło, że możliwe jest odstępstwo od zasady lex retro non agit pod warunkiem niepogorszenia sytuacji obywatela. Reasumując Izba stwierdziła, że w określonym stanie faktycznym i prawnym – w roku podatkowym 2015 nie mogą obowiązywać wyższe stawki podatku od środków transportowych niż stawki obowiązujące w 2014r. Mogą zaś obowiązywać stawki równe i niższe od stawek obowiązujących w 2014r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. Wskazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty RIO są słuszne i zasadne, dlatego korzystając ze swych kompetencji Rada, w dniu 26 czerwca 2015r., uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należało rozważyć jaki skutek wywołała okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 26 czerwca 2015r. Rady Gminy B. i czy nie czyni to zbędnym wydanie przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Stosownie do postanowień art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny umarza postępowanie sądowe, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowego, miałaby miejsce wówczas, gdyby poddana kontroli sądowej uchwała nigdy nie wywołała skutków prawnych. W świetle bowiem jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (p. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, dostępne, podobnie jak wszystkie powołane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie. Powyższe stanowisko uwzględnia, że skutki sankcji stwierdzenia nieważności uchwały, którą po upływie terminu określonego w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) może zastosować wyłącznie sąd administracyjny, oraz instytucji uchylenia uchwały, którą może w zakresie swych kompetencji uchwałodawczych zarządzać sam organ stanowiący gminy, są zróżnicowane. Sprowadzają się one do tego, że uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie jej z porządku prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W drugiej z wymienionych wyżej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (ww. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 ). Stanowisko takie, jak zaprezentowane wyżej, znajduje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl.: OTK 1994 Nr 2, poz. 44), w której, w zbliżonych do niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, wyrażono pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przesłankę utraty mocy obowiązującej należy w tym przypadku oceniać poprzez ustalenie możliwości zastosowania przepisu nieobowiązującego już aktu prawnego do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 stycznia 1998 r., P 2/97, OTK 1998 Nr 1, poz. 1). Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że objęta skargą uchwała wywołała w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne i miała oczywisty wpływ na ukształtowanie konkretnych stosunków prawnych na terenie Gminy, istniała potrzeba dokonania oceny jej legalności. Tak więc, pomimo że uchwała ta przestała być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, rozstrzygane mogą być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Powyższe wskazywało, że konieczne było poddanie zaskarżonej uchwały kontroli sądowej. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu, wskazać należy, że zgodnie z art.88 ust.1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawnych tam wymienionych (w tym aktów prawa miejscowego) jest ich ogłoszenie. Tym samym, przepis musi zostać nie tylko przyjęty przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawem trybie, ale również ogłoszony. Dopiero należyta publikacja aktu normatywnego skutkuje jego wejściem do porządku prawnego. Niesporne jest, że zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Gminy w dniu 5 grudnia 2014r., a ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego dopiero z dnia 29 grudnia 2015r. W § 4 tej uchwały określono, że : "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy B. i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2015r.". W konsekwencji powyższego, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z powołanym przepisem, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wskazać także należy na treść art.5 ww. ustawy, który stanowi, że przepis art.4, określający zasady ogłaszania aktów prawnych, nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Możliwość wprowadzenia aktów normatywnych z mocą wsteczną jest zatem uwarunkowana zachowaniem zasad demokratycznego państwa prawnego. Ze względu na pojemność i niedookreśloność pojęcia będącego warunkiem uprawniającym do retroaktywnego działania przepisów prawa, zasadnym będzie nawiązanie w tym miejscu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie podkreślał, że zakaz retroaktywnego działania prawa nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (por. wyrok TK z dnia 24 października 2000r., K 12/00, publ. OTK z 2000r. nr 7, poz.255). Trybunał podkreślał jednak, że odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wówczas, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001r., P 4/99, publ. OTK z 2001r., nr 1, poz.5), a jednocześnie "realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001r., K 27/00, publ. OTK z 2001r., nr 2, poz.29). Trybunał wskazywał, że: "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję." (wyrok z dnia 2 kwietnia 2007r., SK 19/06 , pub. OTK-A z 007r. nr 4, poz.37). Z kolei w wyroku z dnia 15 marca 1995r., K 1/95 (publ. OTK z 1995r., nr 1, poz.7), w którym Trybunał badał regulację w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych, wskazał m.in. na wymogi pewności prawa i zaufania obywateli do państwa. Zaznaczył, że gwarancje prawne ochrony interesu jednostki mają w prawie podatkowym duże znaczenie zarówno w płaszczyźnie prawnopodatkowej, jak i proceduralnej – obywatele muszą mieć możliwość rozporządzania swoimi interesami przy uwzględnieniu obowiązku podatkowego jeszcze przed rozpoczęciem roku podatkowego. Warunek ten stwarza wymóg takiego sposobu wprowadzania regulacji prawnych, by ustawodawstwo dotyczące podatków płaconych w skali rocznej znane było podatnikom ze stosownym wyprzedzeniem czasowym przed rozpoczęciem roku podatkowego, a tym bardziej, by nie było ono wprowadzane z mocą wsteczną. W ocenie Sądu, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w rozumieniu powołanego art.5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), obywatele nie mogą być obarczani skutkami zaniedbań organów władzy publicznej (tu: samorządu terytorialnego), a wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Wykluczyć należy natomiast możliwość zastosowania wskazanego przepisu do norm, które nakładają na obywateli obowiązki. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2010r., sygn. akt II FSK 1272/09 (publ. CBOIS). Wprowadzenie z mocą wsteczną wyższych stawek podatku od środków transportowych w § 1 pkt 2, 4 i 6 zaskarżonej uchwały, jest zatem niedopuszczalne. Wykazane wyżej naruszenie stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić nieważność § 1 pkt 2, 4 i 6 ww. uchwały, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.147 § 1 p.p.s.a.