I SA/Ol 532/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod sędzia WSA Wojciech Czajkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2015r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji oddala skargę. Okręgowa Izba Aptekarska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" w sprawie nieprzystąpienia do egzekucji należności pieniężnej. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wierzyciel - Okręgowa Izba Aptekarska przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego do realizacji, celem wszczęcia egzekucji administracyjnej, tytuł wykonawczy z dnia 31 marca 2015r., nr "[...]", wystawiony na zobowiązaną A.B.. Przedmiotowy tytuł wykonawczy obejmuje należność pieniężną z tytułu składki członkowskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej za okres od miesiąca lipca do grudnia 2014r., w wysokości 420 zł należności głównej. Postanowieniem z dnia "[...]", organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie przepisu art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) nie przystąpił do egzekucji należności pieniężnej objętej ww. tytułem, z uwagi na jego błędne wystawienie. Po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela, Dyrektor Izby Skarbowej wydał w dniu "[...]" postanowienie, w którym utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny, który na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. jest zobligowany z urzędu do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zobowiązany był zbadać zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. pozwalających na uruchomienie egzekucji. Tym samym miał obowiązek objąć kontrolą fakt doręczenia upomnienia. Dyrektor Izby Skarbowej podał, że w tytule wykonawczym z 31 marca 2015r., nr "[...]", wierzyciel nieprawidłowo (w rubryce E poz. 9), wskazał wyłącznie na przepis art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.). W niniejszej sprawie wierzyciel wystosował do zobowiązanej upomnienie z dnia 13 stycznia 2015r., które zostało zwrócone przez operatora pocztowego do nadawcy, gdyż adresat nie odebrał awizowanej przesyłki. Przedmiotowe upomnienie zostało zatem doręczone zobowiązanej (w trybie tzw. doręczenia zastępczego). W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego w treści ww. tytułu (rubryka E poz. 9), wierzyciel winien zamieścić konkretną datę doręczenia upomnienia poprzez wskazanie dnia, miesiąca i roku, obliczoną stosownie do regulacji zawartej w treści art. 44 § 4 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., bowiem nie zawiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Dyrektor Izby Skarbowej podał, że wierzyciel wskazał nieprawidłową podstawę prawną dochodzonej należności pieniężnej wskazując, iż należność powstała z mocy prawa, a jego podstawą prawną jest Uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia 21 października 2014r., nr "[...]", w sprawie trybu dochodzenia nieopłaconych składek członkowskich w Okręgowej Izbie Aptekarskiej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że o ściągnięciu w trybie przepisów u.p.e.a. nieopłaconej w terminie składki członkowskiej i kosztów postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej aptekarzy stanowi art. 66 ustawy z 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich. Jednakże egzekucja powyższych należności na rzecz okręgowej izby aptekarskiej jest możliwa dopiero po spełnieniu warunków określonych w art. 3 § 1 lub art. 4 u.p.e.a. Podkreślił, że składka członkowska z tytułu przynależności do samorządu aptekarskiego przypada na rzecz organizacji niebędącej organem administracji rządowej czy jednostką samorządu terytorialnego. Jej wysokość określa uchwała okręgowej rady aptekarskiej, która nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, ani również innym orzeczeniem, o których mowa w art. 4 u.p.e.a. Tym samym należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek członkowskich nie pozostają we właściwości organów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego i nie mogą być poddane egzekucji administracyjnej. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej egzekucja będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacenia przez aptekarza w terminie składek członkowskich i kosztów postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej. Dodatkowo, skoro należność objęta tytułem wykonawczym jest świadczeniem o charakterze cywilnoprawnym, to tytułem prawnym potwierdzającym jej wymagalność jest prawomocne orzeczenie sądowe zaopatrzone w klauzulę wykonalności. Dyrektor Izby Skarbowej końcowo stwierdził, że przedmiotowy tytuł wykonawczy z dnia 31 marca 2015r., nr "[...]", nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji oraz daty doręczenia upomnienia, co w świetle art. 27 § 1 pkt 3 oraz pkt 12 u.p.e.a. w związku z art. 29 § 2 u.p.e.a., uzasadniało nieprzystąpienie przez organ egzekucyjny do egzekucji na podstawie ww. tytułu, a w konsekwencji jego zwrot wierzycielowi. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Okręgowa Izba Aptekarska wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej konieczności uzyskania przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego, stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacania przez aptekarza składek członkowskich, będącego podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżąca przedstawiła zwięźle dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazała, że podziela stanowisko organów administracyjnych obu instancji, iż w tytule wykonawczym z dnia 31 marca 2015r., nr "[...]" (w rubryce E pozycja 9), wierzyciel nieprawidłowo wskazał datę doręczenia upomnienia wystosowanego do zobowiązanej, co stanowiło przesłankę do nieprzystąpienia do egzekucji na podstawie ww. tytułu przez organ egzekucyjny - Naczelnika Urzędu Skarbowego. Powołując treść art. 66, art. 12 i art. 29 ustawy o izbach aptekarskich podniosła, że zbędne pozostaje zwracanie się do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacania składek członkowskich przez aptekarza w sytuacji, gdy Okręgowa Izba Aptekarska ma możliwość wydania uchwały, która będzie konkretyzować obowiązek spłaty zadłużenia, zarówno w kwestii wysokości długu, jak i osoby, której dług dotyczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014r. poz. 1647), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy tytuł wykonawczy z dnia 31 marca 2015r., nr "[...]", nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji oraz daty doręczenia upomnienia, co w świetle art. 27 § 1 pkt 3 oraz pkt 12 u.p.e.a. w związku z art. 29 § 2 u.p.e.a., uzasadniało nieprzystąpienie przez organ egzekucyjny do egzekucji na podstawie ww. tytułu, a w konsekwencji jego zwrot wierzycielowi. Ponadto Sąd podzielił pogląd Dyrektora Izby Skarbowej, że egzekucja będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacenia przez aptekarza w terminie składek członkowskich. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Ustawodawca wprowadził jednak zastrzeżenie, że w takim przypadku stosuje się egzekucję administracyjną wówczas, gdy obowiązki określone w art. 2 wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Z zastrzeżeniem, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (zob. art. 3 § 1 u.p.e.a.). Natomiast do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią (art. 4 u.p.e.a.). Ustawą przekazującą do egzekucji administracyjnej należności pieniężne jest ustawa o izbach aptekarskich, która w art. 66 stanowi, że nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kompetencję do określenia wysokości składki członkowskiej posiada okręgowa rada aptekarska i czyni to w drodze uchwały (art. 12 w związku z art. 29 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich). Z powyższego wynika, iż składka członkowska z tytułu przynależności do samorządu aptekarskiego przypada na rzecz organu samorządu zawodowego niebędącego organem administracji rządowej ani jednostką samorządu terytorialnego. Obowiązek jej uiszczenia nie wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów ani też bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem nie pochodzi od organu realizującego obowiązki z zakresu administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego. Nieodzownym jest więc na tyle konkretna konstrukcja określająca obowiązku przepisu prawa, która pozwala na jednoznaczne określenie podmiotu dłużnego i wysokości przypadającego do spełnienia obowiązku. Przepis art. 66 ustawy o izbach aptekarskich takich warunków nie spełnia, ograniczając się do odesłania do trybu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym należności z tytułu składek członkowskich izb aptekarskich nie wypełniają warunków przewidzianych w art. 3 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 4 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się, gdy obowiązek wynika z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, niż określone w art. 3 § 1 u.p.e.a. i tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Uchwała okręgowej izby aptekarskiej określająca wysokość składki członkowskiej nie może być zatem uznana ani za decyzję, ani za postanowienie. Nie jest też "innym orzeczeniem", o których mowa w art. 4 u.p.e.a. Nie określa bowiem wysokości długu członka izby aptekarskiej. Z podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, niezależnie od tego, czy obowiązek wynika z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, niż określone w art. 3 § 1 u.p.e.a., muszą wynikać wszystkie istotne elementy umożliwiające jego wykonanie w drodze przymusu administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Istotna jest konkretyzacja podmiotu, na którym spoczywa obowiązek i treść tego obowiązku. Wszystkich tych elementów uchwała w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej nie posiada. Dlatego trafnie organ wskazał, że egzekucja będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacenia przez aptekarza w terminie składek członkowskich i kosztów postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej (tak też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2012r. sygn. akt I SA/BK 236/12 i WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013r., sygn. akt V SA/Wa 2580/12). W związku z powyższym uchwała okręgowej rady aptekarskiej określająca wysokość składki członkowskiej nie stanowi podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Okręgowa Izba Aptekarska nie posiada kompetencji do wydania uchwały, która będzie mogła konkretyzować obowiązek spłaty zadłużenia, zarówno w kwestii wysokości długu jak i osoby, której dług dotyczy. Powołane przepisy art. 12 i art. 29 ustawy o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. nr 136, poz. 856 ze zm.) dotyczą określenia wysokości składki członkowskiej. Nie upoważniają one izby aptekarskiej do ustalenia we własnym zakresie tytułu egzekucyjnego. Z podanych wyżej przyczyn taka konkretyzacja może nastąpić w postępowaniu cywilnym. Wydany wyrok będzie stanowił tytuł egzekucyjny. Po nadaniu mu klauzuli wykonalności nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.