I SA/Ol 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 20 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.P. na decyzję Prezesa Zarządu Agencji A z dnia "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o płatność końcową postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia 29 października 2012 r. P.P. wniósł skargę na decyzję Prezesa Zarządu Agencji A z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o płatność końcową. W uzasadnieniu wskazał, że wystąpił do Agencji A z wnioskiem o dofinansowanie projektu mającego na celu wzrost konkurencyjności gabinetu stomatologicznego poprzez zakup sprzętu i mebli. Wraz z dokumentacją przedłożył m.in. pełnomocnictwo udzielone w formie aktu notarialnego ojcu S.P. do działania w jego imieniu i na jego rzecz w zakresie złożonego wniosku. Po podpisaniu umowy o dofinansowanie, skarżący wystąpił o płatność, jednakże Agencja A uznała, że z uwagi na fakt, iż poniesione wydatki zostały opłacone za pośrednictwem rachunku bankowego prowadzonego dla pełnomocnika, a nie bezpośrednio dla strony, wydatki nie zostały uznane za kwalifikowalne. Pomimo pisemnych wyjaśnień, że środki zgromadzone na rachunku bankowym pełnomocnika stanowią własność strony, Agencja A, po uprzednim wezwaniu do zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie, w dniu "[...]" podtrzymała decyzję negatywną o nieuwzględnieniu wniosku o płatność. Kwestionując to stanowisko, skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych zapadłego na gruncie przepisów podatku od spadków i darowizn, w świetle których nie jest istotne, na czyją rzecz prowadzony jest rachunek bankowy, lecz to, czyje środki zostały na taki rachunek wpłacone (wyroki NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 818/09, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 981/09). W ocenie skarżącego, w świetle tego orzecznictwa wydatki poczynione z należących do niego środków powinny być traktowane jako wydatki kwalifikowalne. W odpowiedzi na skargę Agencja A wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiot wniesionej skargi wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu powyższego stanowiska Agencja podniosła również, że nie jest organem administracji publicznej i nie wydaje w trakcie realizacji umów o dofinansowanie decyzji administracyjnych, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Pełni funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia w Regionalnym Programie Operacyjnym "[...]" na lata 2007 – 2013, nie została jednak upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych, które wydaje Województwo jako Instytucja Zarządzająca. Ponadto Agencja wskazała, że w sprawie projektu skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna. W związku zaś z odmową dokonania przez beneficjenta poprawy wniosku, w dniu 18 stycznia 2013 r. Agencja wypowiedziała umowę o dofinansowanie z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia. W jej ocenie, powyższe działania związane z realizacją umowy o dofinansowanie zarówno w zakresie prawidłowego składania wniosków o płatność, jak i wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis § 2 powołanego artykułu zawiera w pkt 1 – 8 katalog aktów i czynności podlegających kontroli sądowej, wśród nich: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Odwołując się do zapadłego na gruncie powołanych wyżej przepisów orzecznictwa sądowego, należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność, gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (p. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, Lex nr 125767). W ocenie Sądu, zaskarżona przez stronę w niniejszej sprawie czynność polegająca na odmowie uwzględnienia wniosku o płatność końcową nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Niewątpliwie czynność ta nie została wymieniona w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a.. Wbrew bowiem posługiwaniu się przez stronę w odniesieniu do zaskarżonej czynności pojęciem decyzji, pismo Agencji z dnia "[...]" nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku o płatność końcową. Należało więc rozważyć, czy przedmiotowa czynność może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., który przewiduję kontrolę sądowoadministracyjną także w innych sprawach, jeżeli stanowią tak przepisy ustaw szczególnych. Wskazać należy, że ustawa szczególna nie może być interpretowana rozszerzająco, a kontroli sądowoadministracyjnej podlegają te tylko działania, które są w niej wyraźnie wskazane jako podlegające tej kontroli (p. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 856/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie ewentualnych podstaw do rozciągnięcia kontroli sądowoadministracyjnej na analizowaną kategorię spraw należałoby poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Jak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 994/12 (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), art. 2 u.z.p.p.r. określa działania, które służą celowi zapewnienia rozwoju kraju, spójności społeczno – gospodarczej, podnoszeniu konkurencyjności gospodarki oraz tworzeniu nowych miejsc pracy, co dotyczy tak działań w skali krajowej, jak regionalnej. Mając na uwadze, iż regionalne programy operacyjne są jednym z określonych u.z.p.p.r. narzędzi realizowania strategii rozwoju jako podstawy prowadzenia polityki rozwoju adresowanej dla danego regionu i jego społeczności, NSA stwierdził, że wykonywanie zadań w tym zakresie nie jest niczym innym, jak wykonywaniem zadań publicznych z zakresu administracji publicznej zakreślonych ustawą o samorządzie województwa. Sąd podziela wyrażone wyżej stanowisko, że działania podejmowane w zakresie polityki rozwoju stanowią wyraz realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Niemniej jednak u.z.p.p.r. wyraźnie ogranicza kontrolę sądowoadministracyjną wyłącznie do weryfikacji prowadzonego w trybie konkursowym naboru wniosków o dofinansowanie zakończonego wydaniem aktu, o którym mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., tj. informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Ustawa ta w art. 30c ust. 1 stanowi bowiem, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. U.z.p.p.r. zawiera przy tym szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny ( art. 30c ust. 3 i ust. 5), a także wskazuje (w art. 30e), że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przez sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 – 6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Niewątpliwie procedura określona w u.z.p.p.r. jest procedurą swoistą, gdyż prowadzi do wyboru projektu i zawarcia umowy z wybranym beneficjentem, przy czym, jak już wyżej wskazano, kompetencje sądów administracyjnych zostały ograniczone do pierwszego etapu postępowania obejmującego wybór wniosku o dofinansowanie, który określany jest też w orzecznictwie sądowym etapem quasi – administracyjnym (p. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2154/10, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast po podpisaniu umowy o dofinansowanie z wybranym beneficjentem, to umowa stanowić będzie źródło praw i obowiązków stron. Jak stwierdził bowiem NSA w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2012 r., umowa o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny i tak jak do każdej umowy zastosowanie znajduje zasada swobody umów, wyrażająca się poprzez możliwość jej podpisania na wskazanych warunkach. Niedopuszczalne jest natomiast podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków, i złożenie administracyjnego środka odwoławczego. Zdaniem NSA, podpisanie umowy o dofinansowanie w całości konsumuje wniosek o dofinansowanie projektu i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 856/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie skarżący złożył projekt o dofinansowanie do konkursu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego "[...]" 2007 – 2013, który przeszedł pomyślnie procedurę konkursową określoną w art. 29 u.z.p.p.r. i w konsekwencji została zawarta umowa o dofinansowanie wnioskowanego przez niego projektu. Zatem od tego momentu to umowa o dofinansowanie stanowi źródło praw i obowiązków między jej stronami. Potwierdza to analiza poszczególnych zapisów przedłożonej wraz ze skargą umowy o dofinansowanie z dnia "[...]" zawartej pomiędzy skarżącym a Instytucją Pośredniczącą II stopnia. Umowa ta bowiem w § 7 normuje kwestie przekazania beneficjentowi płatności na jego wniosek złożony na standardowym formularzu wraz z załącznikami, który zostaje poddany weryfikacji Instytucji Pośredniczącej II stopnia. Stosownie do § 7 ust. 11 płatność końcowa zostanie przekazana Beneficjentowi po spełnieniu szeregu warunków m.in. po zatwierdzeniu przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia wniosku o płatność końcową oraz poświadczeniu ujętych w nim poniesionych wydatków. Jak zaś wynika z analizy dalszych zapisów umowy, nie przewiduje ona instancyjnego trybu zaskarżenia w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia Instytucji Pośredniczącej II stopnia w tym zakresie. Jedynie w postanowieniach końcowych zawiera ogólny zapis, że "spory dotyczące Stron Umowy i wynikające z postanowień niniejszej Umowy lub w związku z niniejszą Umową, odnoszące się również do istnienia, ważności albo wypowiedzenia Umowy, rozpoznawalne w procesie, podlegają jurysdykcji właściwego sądu polskiego" (§ 22 ust. 4). Skoro więc źródłem przedmiotowej sprawy jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją projektu, wszelkie spory dotyczące m.in. przekazania płatności, podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym Uwzględniając zatem, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność polegająca na odmowie uwzględnienia wniosku o płatność końcową nie podlega kognicji sądu administracyjnego ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a., ani też na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. i ustaw szczególnych, Sąd był zobligowany odrzucić skargę stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie 1. postanowienia. Stosownie zaś do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego na podstawie przywołanego przepisu orzeczono jak w punkcie 2. sentencji postanowienia.