I SA/Ol 737/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę oddala skargę. I SA/Ol 737/15 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" . Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ZUS, organ) utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". odmawiającą umorzenia należności z tytułu odsetek od należności składkowych na ubezpieczenie zdrowotne A. G. Należności te zostały naliczone za okres od marca 2009r do października 2010r., od maja 2011r. do października 2011r. , od maja 2012r. do października 2012r. i od maja 2013 do września 2013r. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego wynikało, że: A. G. (nazywany dalej skarżący, strona) zaprzestał prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jednakże nie dopełnił obowiązku wynikającego z art.46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, co doprowadziło do powstania zadłużenia na ubezpieczenie zdrowotne, którego wysokość na dzień 3 czerwca 2015r. wynosiła łącznie 12 251,55zł. w tym odsetki za zwłokę w kwocie 3 453,34zł. Dnia 6 listopada 2014r. pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i A. G. zawarta została umowa ratalna na spłatę należności z tytułu powyższego zadłużenia, a termin ostatniej raty zawartego układu upływa z dniem 15 stycznia 2018r. W Sądzie Okręgowym w sprawie ubezpieczeniowej A.G. wniósł o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 2 września 2014r. na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2009r do października 2010r., od maja 2011r. do października 2011r. , od maja 2012r. do października 2012r. i od maja 2013 do września 2013r. Sąd przekazał to roszczenie do rozpoznania ZUS. Organ decyzją z dnia "[...]" odmówił umorzenia tych należności. A.G.zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że pokrycie należności znacznie obciąży jego budżet, wskazywał na poczucie niesprawiedliwości i podkreślił, że ZUS uznał go za dłużnika dopiero po upływie okresu 9,5 roku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygał w sprawie po zebraniu nowych dokumentów przedłożonych przez stronę jak i już zgromadzonych w sprawie. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ uznał, że brak jest w sprawie przesłanek z art.28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998r ( Dz. U. z 2015 r. poz.121) o systemie ubezpieczeń społecznych (s.u.s.) bowiem nie nastąpiło jednoczesne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku. Zebrane dowody w sprawie wskazują, że strona posiada majątek z którego można prowadzić egzekucję. W tej sytuacji organ rozpatrywał przesłanki art.28 ust.3a ustawy o s.u.s. zgodnie, z którymi istnieje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku całkowitej ich nieściągalności. Organ podkreślił, że takiej sytuacji na skarżącym spoczywa ciężar udowodnienia, że w sprawie wystąpiły wskazane w przepisach okoliczności. Organ ustalił, że skarżący z dniem 26 czerwca 2014r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jest osobą uprawnioną do otrzymywania świadczenia emerytalnego z ZUS w kwocie 3 501,45 zł brutto miesięcznie. Skarżący otrzymuje również dodatek pielęgnacyjny w kwocie 208,17 zł oraz ekwiwalent węglowy w wysokości 150,22 zł. Z ustaleń organu wynika, że skarżącemu od 3 marca 2015r. łączna miesięczna wysokość przysługującego do wypłaty świadczenia wynosi 3 232,71 zł. Organ ustalił również, że skarżący jest żonaty i ma jedno dziecko – niepełnosprawnego syna R. G.Skarżący z żoną i synem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Żona skarżącego nie ma własnego źródła dochodu, a syn otrzymuje rentę socjalną w wysokości 643 zł. miesięcznie. Ustalono, że łączny dochód netto w rodzinie skarżącego wynosi 3 875,73 zł. miesięcznie. Organ przyjął, że w świetle przeprowadzonego postępowania nie można stwierdzić wystąpienia jakiejkolwiek ze wskazanych w przepisach przesłanek ustawowych umożliwiających uwzględnienie wniosku o umorzenie odsetek. Organ podkreślił, że skarżący zaniechał dopełnienia ciążącego na nim obowiązku i nie zgłosił się do ubezpieczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. ZUS w związku z dokonywanymi wpisami w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącymi zawieszenia i podejmowania prowadzonej przez skarżącego działalności ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą. W związku z tym, że skarżący spełniał warunki do podlegania wyłącznie do ubezpieczenia zdrowotnego ZUS nie prowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie podlegania do ubezpieczeń społecznych lecz sprawę przekazał zgodnie z właściwością do Narodowego Funduszu Zdrowia. Po otrzymaniu prawomocnych decyzji Narodowego Funduszu Zdrowia z urzędu sporządzono dokumenty zgłoszeniowe jak i rozliczeniowe co do prowadzonej przez skarżącego działalności. Część należności uległa przedawnieniu, a o wymagalnych należnościach skarżący został poinformowany. Organ podkreślił, że nie ma możliwości podejmowania decyzji o umorzeniu w oparciu o inne przesłanki niż te które zostały wskazane w przepisach ustawy i dlatego argumenty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Z powyższą decyzją nie zgodził się A. G. i złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieformalna skargę zatytułowaną "odwołanie". W uzasadnieniu skargi wskazał, że podtrzymuje argumentacje przytoczoną dotychczas w sprawie. Podkreślił, że domaga się umorzenia jedynie odsetek od należnych składek, a same składki płaci regularnie. Wskazał również, że czuje się pokrzywdzony niezrozumieniem jego sytuacji i krzywdzącą go decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi argumentując, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o s.u.s. jak również z art. 28 ust.3 a ustawy o s.u.s. jak również §3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPSz dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i powołał się na szczegółową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwaną dalej p.p.s.a.). Ponadto Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd zbadał więc jej prawidłowość zarówno pod względem zastosowania przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Poczynione ustalenia faktyczne, ocena dowodów oraz wskazane podstawy prawne w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu są prawidłowe i znalazły się w uzasadnieniach organów obu instancji. Wbrew zarzutom skargi organ w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśnił stronie postępowania powody dla których odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odbyła się zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego uregulowanymi w art. 7 i 77 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia również wymogi ustawowe określone wart. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 32 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przepisy między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Całkowita nieściągalność została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 i zachodzi w przypadku, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. − Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że miała miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Organ słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o s.u.s. Całkowita nieściągalność, o której mowa powyżej musi mieć charakter trwały, nieprzemijający, a w przedmiotowej sprawie, nie zachodzą okoliczności opisane w dyspozycji tych przepisów. Skarżący, co jest bezspornie ustalone w sprawie, posiada majątek, z którego może być prowadzona egzekucja tj. świadczenie emerytalne, samochód osobowy i nieruchomości. Rozważając przesłankę nieściągalności, organ administracyjny podkreślił, że do tej pory zadłużenie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie było objęte żadną formą egzekucji i tym samym, żaden organ egzekucyjny nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do ściągalności lub braku ściągalności zadłużenia. W związku z tym, brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych do podjęcia decyzji o umorzeniu ww. należności w oparciu o tę przesłankę. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o s.u.s stanowiące o możliwości umarzania należności z tytułu składek w sytuacji ich całkowitej nieściągalności, a także o możliwości umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w sytuacjach o których mowa w §3 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Badając kwestię powyższych przesłanek, organ nie zdecydował się umorzyć wnioskowanych należności stwierdzając, że samo istnienie zaległości nie powoduje dla skarżącego dolegliwości w postaci niemożności zaspokajania potrzeb, gdyż te zaspokajane są z uzyskiwanego dochodu rodziny wynoszącego 3 875,73 zł netto miesięcznie, a za umorzeniem zaległości nie przemawiają też przesłanki szczególne opisane w powołanym rozporządzeniu. Skarżący nie wykazał bowiem aby spłata zadłużenia mogła pozbawić go zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie wykazał poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go dotychczasowych możliwości zarobkowych, ani nie wykazał wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ dokonał dokładnej i szczegółowej analizy sytuacji majątkowej skarżącego i jego rodziny. Ustalił, że miesięczny dochód netto rodziny wynosi 3 875,73 zł, ale też ustalił, że stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 772 zł w tej kwocie uwzględniono opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz itp. Przyjęto zgodnie z deklaracją skarżącego, że wydatki na zakup leków wynoszą 235 zł, a kwota wydatków z innego tytułu wynosi 50zł. miesięcznie. Ustalono również, że na przestrzeni ostatnich trzech lat podatkowych skarżący posiadał nadpłaty w podatkach, w tym za ostatni rok podatkowy w wysokości 3 147zł. Ustalono również, że skarżący jest współwłaścicielem (ustawowa współwłasność majątkowa) nieruchomości mieszkalnej położonej w miejscowości Susz; jest też współwłaścicielem nieruchomości gruntowej o pow. 0,0024 ha położonej w tej samej miejscowości. Posiada również majątek ruchomy w postaci samochodu osobowego marki Daewoo. Należy pamiętać, iż ZUS dokonując oceny w konkretnej sprawie musi dokonywać jej w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami, w tym przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi. Należy brać pod uwagę i to, że organy administracyjne zasadnie przyjmują, ze istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 05.11.2007 r., V SA/Wa 1231/07, lex nr 484909 oraz z 23.10.2007 r., V S.A./Wa 1368/07, lex nr 492274). Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał skutecznie w toku prowadzonego postępowania, iż jego sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa wyczerpuje przesłanki do umorzenia należności. Organ dokonał wobec tego prawidłowych ustaleń faktycznych i ich trafnej oceny pod kątem braku możliwości umorzenia przedmiotowych nalezności. Należy mieć na uwadze, że instytucja prawna umorzenia zaległości służy wsparciu obywateli w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, chorobą czy innymi niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami tj. w sytuacjach gdy status materialny zobowiązanych nie rokuje pozytywnie w kontekście spłaty ciążącego na nich zobowiązania, bądź też gdy ewentualna próba ściągnięcia należności mogłaby w sposób negatywny odbić się na sytuacji osobistej zobowiązanych czy ich rodzin. Jeśli zatem nie istnieją szczególne przesłanki natychmiastowego umorzenia zaległości tj. zobowiązanemu nie grozi niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, niemożność odbudowania majątku po klęsce żywiołowej czy też konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny – w sytuacji faktycznej skarżącego trudno dopatrywać się przesłanek do umorzenia zaległości. Tym samym, kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że organ orzekający wziął pod uwagę podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności i dokonał ich oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnoszone okoliczności nie zostały pominięte przez organ orzekający, jednakże zostały one ocenione jako nie dające wystarczających podstaw do zastosowania instytucji umorzenia zaległości. Podkreślić również należy, że przepisy art.28 ust. 2 i 3 ustawy o s.u.s. jak i art.28 ust.3 a ustawy o s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia MGPiPS oparte są na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który może, ale nie musi umorzyć zaległości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 06.05.2004r., sygn. II UZP 6/04). Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, czy także w przypadku ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami o kwestię umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia MGPiPS, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja ZUS ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, przy ustalonym stanie faktycznym, nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Zakład nie ma także obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też w rozporządzeniu MGPiPS, to jest stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Decyzja o umorzeniu (albo o odmowie umorzenia) należności z tytułu składek ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to, iż do organu orzekającego należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do zaistniałej w danej sprawie sytuacji faktycznej. Nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności, świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi, prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.12.2006r., sygn. III SA/WA 2427/06). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.