I SA/Ol 751/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski, asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia stawek w podatku od nieruchomości na 2020 rok oddala skargę. Skarga A K (dalej: "skarżąca") dotyczy uchwały Rady Gminy R z dnia "[...]"2019 r. nr "[...]" w sprawie określenia stawek w podatku od nieruchomości na 2020 r. Z akt sprawy wynika, że p. K jest przedsiębiorcą działającym na terenie gminy R i jest też podatnikiem podatku od nieruchomości. Zwróciła się do Rady Gminy R o indywidualne rozpatrzenie stawek podatkowych. Z protokołu nr "[...]" z odbytej sesji Rady Gminy R z dnia "[...]" 2019 r. wynika, że radni zapoznali się z ww. wnioskiem na posiedzeniach komisji, zaś komisje zajęły stanowiska. W trakcie sesji skarżąca wskazała, że stawki podatku od nieruchomości związane z prowadzeniem działalności gospodarczej na terenie gminy R są najwyższe w okolicy, co zobrazowała przykładami. Wskazała, że mniejsze stawki są w E, M i gminie P. Przedstawiła swoją sytuację, wskazując m. in. że przejęła prowadzenie firmy po śmierci męża. Wcześniej zakład zatrudniał "[...]" osób, zaś obecnie zatrudnia "[...]" osób z gminy R. Od dwóch i pół roku boryka się z płaceniem ZUS i podatków oraz stara się, aby wypłacać pracownikom w terminie wynagrodzenie. Stawka podatku rośnie co roku o 2-3 zł. W protokole z odbytej sesji wskazano, że Komisja Rewizyjna, Komisja Budżetu i Finansów i Komisja Oświaty, Kultury i Zdrowia – negatywnie zaopiniowały wniosek skarżącej. Następnie w głosowaniu Rada Gminy R negatywnie rozpatrzyła wniosek A. K. Po głosowaniu skarżąca podniosła, że radni, poza oddaniem głosu powinni się też wypowiedzieć w kwestii wysokości podatku od nieruchomości w gminie R. Nikt z radnych nie zabrał jednak głosu w tej sprawie. Po głosowaniu Rada przyjęła uchwałę zmieniającą stawki w podatku od nieruchomości, przyjmując dla budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej stawkę "[...]" zł. Pismem z dnia "[...]" 2019 r. skarżąca skierowała do Rady Gminy R wezwanie do usunięcia naruszeń prawa spowodowanych ww. uchwałą. W piśmie wskazała m. in. na wynikającą z art.5 ust.2 , 3 i 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: "ustawa upol") możliwość różnicowania stawek podatku, z uwzględnieniem lokalizacji i rodzaju działalności. Wezwanie to zostało negatywnie rozpatrzone przez Radę Gminy R uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" 2019 r. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co wynika ze zmiany od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Obecnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonych uchwałą organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podniesiono, że Komisje, którym przewodniczący Rady Gminy R przekazał wniosek skierowany do Rady Gminy, nie mają umocowania do zaopiniowania wniosku. Podkreślono, że wniosek dotyczył tylko zastosowania wobec skarżącej - jako prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą na terenie gminy R - stawek indywidualnych, tj. stawek tylko dla skarżącej. Skarżąca zarzuca ustalenie stawek podatku od nieruchomości bez rozpatrzenia jej wniosku o zastosowanie indywidualnych stawek. We wniosku tym przedstawiła swoją sytuację ekonomiczną, finansową, stan posiadania, zasady trudnej współpracy z kontrahentami zagranicznymi w branży meblarskiej krzeseł, monopolistami. Podkreśliła, że wykazała bezpośredni związek między zaskarżoną uchwałą a swoją indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją. Wskazała, że w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość różnicowania, w szczególnym przypadku, wysokości podatku, stosownie do treści art. 5 ust 2, ust 3 i ust 4 ustawy upol, z uwzględnieniem lokalizacji i rodzaju prowadzonej działalności. Według skarżącej zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisami proceduralnymi. Bowiem wniosek nie został rozpatrzony w swoim zakresie na sesji Rady Gminy, w której skarżąca uczestniczyła i zamierzała jeszcze dodatkowo uzasadnić wniosek bezpośrednimi wypowiedziami. Decyzja rady gminy nie posiada uzasadnienie faktyczne i prawnego, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 7 oraz 77 Kpa. Uzasadnienie uchwały nie zawiera treści merytorycznych charakteryzujących ustosunkowanie się organu. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie skarżącej we wniosku, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały. Z zawartych w treści uzasadnienia do przedmiotowej uchwały sformułowań nie wynika, by przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w związku z wyniesionym wnioskiem pozwalało jednoznacznie stwierdzić, że podniesione w wniosku kwestie są nieuzasadnione. Uzasadnienie uchwały zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenia, że w sprawie wydane zostało prawomocne pismo skierowane do skarżącej. Zaskarżona uchwała nie zawiera również uzasadnienia prawnego, rada nie wyjaśniła podstawy prawnej zajętego stanowiska wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów obowiązującego prawa. Uzasadnienie uchwały jest hasłowe i zbyt lakoniczne, a powinno wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawią rozstrzygnięcia, jak i argumentację organu. W skardze przedstawione zostały okoliczności, w jakich skarżąca zmuszona była do wystąpienia o obniżenie stawek podatku. Wskazano na utratę strategicznych klientów i obniżenie obrotów, zaś pozyskiwanie nowych klientów wymaga olbrzymich kosztów. Skarżąca musi ponosić także koszty stałe, w tym podatek od nieruchomości, niezależne od zmniejszających się przychodów. Musi też zmieniać park maszynowy. Zmniejszyła zatrudnienie do "[...]" osób, przy czym podkreśla, że zatrudnia osoby z gminy R, dzięki czemu gmina nie płaci im zasiłków. W 2019 miało miejsce gradobicie, które uszkodziło znaczną część dachu, co wymaga remontu. Środki na remont mogłaby pozyskać z oszczędności na obniżonym podatku. Skarżąca podniosła, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Domaga się zastosowania wobec niej stawek indywidualnych podatku. Wskazuje, że spełnia warunki do zróżnicowania przez radę gminy podatku na podstawie art.5 ust.2, 3 i 4 ustawy upol. Skarżąca wskazała na brak w odpowiedzi Przewodniczącego Rady Gminy uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazującego na podjętą uchwałę oraz jakoby poszczególne komisje. Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że sprawę rozpatrywały poszczególne komisje a tymczasem zakres wniosku nie miał nic wspólnego z poszczególnymi komisjami. Skarżąca przed wniesieniem skargi wystosowała pisma do Wójta i Rady Gminy - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uważa, że skoro jest uchwała rady gminy, to w takiej samej formie winno nastąpić wyrażenie stanowiska przez organ. Podniosła, że zgodnie z art.7 ust.3 ustawy upol rada gminy w drodze uchwały może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Zatem istnieją liczne możliwości regulacyjne w zakresie indywidualnego podejścia do każdego podmiotu i jego przedmiotu jakim jest podatek od nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenia, że w sprawie wydane zostało prawomocne orzeczenie, a zarzuty przedstawiane przez skarżącą były wielokrotnie podnoszone we wcześniejszych postępowaniach, które kończyły się oddaleniem zarzutów. Zaskarżona uchwała nie zawiera również uzasadnienia prawnego, rada nie wyjaśniła podstawy prawnej zajętego stanowiska wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów obowiązującego prawa. Uchwałą nr "[...]" Rady Gminy R z dnia "[...]" 2019 r. organ ten przekazał Sądowi odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wskazano, że zarzuty sprowadzają się do błędnego przyjęcia, że uchwała rady gminy musi spełniać wymogi, jakie Kpa narzuca decyzji administracyjnej, tak w aspekcie rozpoznania wniosku, wyjaśnienia okoliczności sprawy jak i samego rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Z tym stanowiskiem organ nie zgadza się, twierdząc, że proces podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy nie podlega reżimowi przewidzianemu przez ustawodawcę dla wydawania decyzji administracyjnych, a zatem nie można zaskarżonej uchwały oceniać przez pryzmat wymogów przewidzianych w Kpa. Zaskarżona uchwała spełniała wszystkie wymogi zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawy o podatkach lokalnych. Podkreślono, że skarżąca domaga się ustalenia dla niej, jako działacza gospodarczego, niższych stawek podatku od nieruchomości. Jednak Rada Gminy w R - kierując się zasadami solidaryzmu, równomierności obciążeń podatkowych i niefaworyzowania żadnego z podatników - per facta concludentia nie wyraziła zgody na zastosowanie wobec skarżącej niższych stawek podatkowych. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące sytuacji finansowej prowadzonej przez nią działalności gospodarczej nie są kwestionowane. Jednak organ musi ważyć zarówno interesy jednostki, jak i słuszny interes ogółu mieszkańców gminy. Zastosowanie niższych stawek podatkowych powoduje mniejsze wpływy do budżetu gminy, a zatem mniejsze środki finansowe na realizowanie zadań gminy dla wszystkich jej mieszkańców. W ocenie Rady Gminy wyrażonej w zaskarżonej uchwale, nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie mechanizmów zmniejszenia obciążeń podatkowych względem działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Na rozprawie skarżąca przedstawiła wydruki internetowe uchwał Rady Miejskiej w M, P i E, w których przyjęto stawki podatku od nieruchomości od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w wysokości "[...]" zł/m2, "[...]" zł/m2 i "[...]" zł/m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do skargi przysługuje takiemu podmiotowi, który wykaże, że jego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone. Interes prawny to taki, który znajduje oparcie w przepisach prawa. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Interes prawny musi być osobisty oraz aktualny w chwili wszczęcia procedury skargowej. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. W ocenie Sądu skarżąca wykazała swój interes prawny powołując się na przepisy art.5 ust.3 i 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 z późn. zm.). Przepis art.5 ust.1 tej ustawy upoważnia radę gminy do określania w drodze uchwały, określa wysokości stawek podatku od nieruchomości, z tym że stawki nie mogą przekroczyć rocznie górnej granicy wskazanej w tym przepisie. Dla budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej jest to 23,90 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej (art.5 ust.1 pkt 2 lit.b). W odniesieniu do tych stawek podatku ustawodawca przewidział możliwość różnicowania stawek (ust.3 i 4 art.5 ustawy upol): "3. Przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków. 4. Przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b-e oraz w ust. 1 pkt 3, rada gminy może różnicować wysokość stawek dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności rodzaj prowadzonej działalności." Ponadto rada gminy ma ustawowe kompetencje, oparte na art.7 ust.3 upol, który upoważnia ją do wprowadzenia, w drodze uchwały, innych zwolnień przedmiotowych niż określone w ust.1 oraz w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Interpretacja powyższych przepisów oparta jest na założeniu, że różnicowanie stawek podatku możliwe jest dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, co oznacza, że rada gminy nie może stawek różnicować ze względu na rodzaj podatnika i jego indywidualną sytuację, lecz może to uczynić jedynie ze względu na przedmiot opodatkowania. Zaś zgodnie z art.2 ust.1 ustawy upol przedmiotem podatku od nieruchomości są grunty, budynki lub ich części, budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W zakresie ww. zasad różnicowania stawek podatku pod względem przedmiotowym, a nie podmiotowym, ukształtowała się jednorodna linia orzecznicza, wskazująca, że przyznanie radzie gminy powyższych uprawnień ma na celu dążenie do osiągnięcia celów istotnych z punktu widzenia interesów gminy i oraz jej mieszkańców. W wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. II FSK 3225/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "z systemowego odczytywania tych przepisów można wyprowadzić wniosek, że ingerencja rady gminy w wysokość ustalanej stawki podatku od nieruchomości z przyczyn przedmiotowych może być wielostopniowa. Po pierwsze rada gminy może ustalić jednolitą stawkę podatku dla określonych przedmiotów opodatkowania, np. związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, po wtóre może zróżnicować stawkę podatku dla tej kategorii gruntów i po trzecie może zwolnić z podatków określoną kategorię gruntów. Zależy to wyłącznie od uznania rady gminy." (Baza CBOSA). W wyroku z dnia 16 września 2004 r. FSK 485/04 (Baza CBOSA) NSA wskazał, że "różnicowanie przez radę gminy wysokości podatku od nieruchomości pobieranego od budynków jest dopuszczalne jedynie dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania (art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych)". W oparciu o art. 32 Konstytucji RP Sąd ten wskazał, że różnicowanie stawek podatku od nieruchomości w zależności od cech podatnika narusza zasadę równości. Zasada ta polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą, istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo. Jeżeli więc mamy do czynienia z taką samą nieruchomością, to podatek od niej powinien wynosić tyle samo. Sąd podkreślił też, że art.5 ust.3 i ust.4 ustawy upol "nie pozostawia żadnych wątpliwości, że różnicowanie przez radę gminy wysokości omawianego podatku od budynków jest dopuszczalne jedynie dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania". Sąd rozpatrujący obecnie skargę powyższe stanowisko podziela. Z art.5 ust.3 ustawy upol wynika, że dopuszczalne jest różnicowanie stawek podatku ze względu, w szczególności na lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków, zaś w ust.4 tego artykułu jest mowa o rodzaju prowadzonej działalności. Takich okoliczności skarżąca nie podnosiła, wskazując na trudną sytuację, w jakiej znalazła się jako przedsiębiorca. Nie negując prawdziwości twierdzeń skarżącej w tym zakresie, stwierdzić należy, że przedstawiła okoliczności dotyczące jej indywidualnie, co nie mieści się w granicach wyznaczonych analizowanymi przepisami. Dlatego w ocenie Sądu nie było możliwe, aby, ze względu na przedstawiony stan prawny, Rada Gminy R zróżnicowała, czyli zmniejszyła stawki podatku od nieruchomości z uwagi na sytuację skarżącej, określaną przez nią jako trudną. Z uwagi na uznaniowy charakter uprawnień rady gminy w zakresie ustalania stawek podatkowych, limitowany ich górną granicą, która w rozpatrywanej sprawie nie została przekroczona, przedstawione przez skarżącą na rozprawie wydruki stawek podatkowych z gmin sąsiednich nie mogły wpłynąć na zmianę oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Dlatego też nie stwierdził Sąd, aby zaskarżona uchwała naruszała ww. przepisy. Zaś w odniesieniu do zarzutów niewyczerpującego stanowiska odnośnie do przyczyn nieuznania wniosku skarżącej o zastosowanie wobec niej indywidualnych stawek podatku, wskazać należy, co wobec uchwał jednostek samorządu terytorialnego nie przewidziano takich wymogów formalnych, jakie dotyczą decyzji administracyjnych, tj. w ogóle nie stosuje się trybów przewidzianych w Kpa. Zatem nie mógł Sąd stwierdzić, aby doszło do naruszenia przez organ wskazywanych w skardze przepisów Kpa, pomimo, że organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, z jakich przyczyn wniosek skarżącej, rozpatrywany na sesji rady, nie został przyjęty. Jak jednak wyżej wskazano, podnoszona sytuacja indywidualna skarżącej nie mogła być podstawą różnicowania stawek podatku, zaś zaskarżona uchwała nie podlega reżimowi prawnemu określonemu w Kpa. Dlatego nie mogły zostać uznane przez Sąd zarzuty skargi w kwestii nienależytego uzasadnienia stanowiska Rady Gminy. W tych okolicznościach, nie stwierdziwszy, aby zaskarżony akt zawierał wady wymagające jego eliminacji z obiegu prawnego, Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę. Nie został uwzględniony wniosek organu o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak podstaw prawnych. Organ nie poniósł żadnych kosztów związanych z procesem, zaś przed sądem pierwszej instancji nie jest dopuszczalne obciążenie strony skarżącej kosztami zastępstwa procesowego.