I SA/Ol 802/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant Ewa Grusza, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010r. sprawy ze skargi spółki A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2007 – 2013 p o s t a n a w i a : odrzucić skargę Spółka A z siedzibą w W. w dniu 11 marca 2010 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr "[...]" pt.: "Wrota M. – Budowa portu w miejscowości M." do konkursu "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 w ramach Osi priorytetowej – Infrastruktura transportowa regionalna i lokalna. Pismem z dnia "[...]" Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), poinformował Spółkę o negatywnej ocenie projektu. Następnie pismem z dnia "[...]" podpisanym przez Wicemarszałek Województwa U.P., poinformowano wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu na powyższą ocenę z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonej oceny projektu, ekspert budowlany stwierdził istnienie błędów niepodlegających uzupełnieniu lub poprawie. Projekt nie spełnił bowiem kryteriów z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomoc inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), gdyż rozpoczęcie prac związanych z jego realizacją nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu złożonej przez Spółkę skargi w wyroku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 581/10, stwierdził, że powyższa ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w związku z tym, że złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie projektu był przedmiotem oceny Zarządu Województwa, Sąd zbadał, czy w wydaniu zaskarżonej oceny były zaangażowane osoby do tego uprawnione. Odwołując się do art. 46 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1590), Sąd stwierdził, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek, przy czym w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w jej wydaniu. Sąd uznał, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Jednakże osoby zaangażowane w tę ocenę i podpisujące pisma, w tym dotyczące rozpatrzenia protestu, muszą być upoważnione przez Zarząd Województwa. W rozpoznawanej sprawie złożony przez wnioskodawcę protest w dniu "[...]" rozstrzygnęła U.P. – Wicemarszałek Województwa. Uczyniła to jednak nie z upoważnienia Zarządu Województwa, ale jako Wicemarszałek Województwa, do czego nie miała prawa. Przedmiotowa ocena nie była bowiem dokonywana przez Marszałka Województwa, a przez Zarząd Województwa. Rozpatrując ponownie sprawę w związku z wyrokiem Sądu, Członek Zarządu Województwa G.N., powołując się na upoważnienie Zarządu Województwa, pismem z dnia "[...]" poinformował wnioskodawcę, iż w wyniku przeprowadzonej ponownie oceny stwierdzono, iż projekt nie spełnił kryterium zgodności z zapisami rozporządzeń Ministra Rozwoju Regionalnego dot. pomocy publicznej. W szczególności projekt nie spełniał kryterium z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomoc inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, gdyż prace związane z inwestycją zostały rozpoczęte przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Z przedłożonego przez wnioskodawcę dziennika budowy wydanego w dniu 1 października 2007 r. wynikało bowiem, że rozpoczęcie budowy poprzez wytyczenie przez uprawnionego geodetę obiektu budowlanego w terenie miało miejsce w dniu 14 maja 2009 r. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, w tym zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy – z chwilą wytyczenia geodezyjnego obiektów w terenie. Podkreślono również, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 22 lipca 2010 r. Niespełnienie powyższego kryterium skutkowało zatem odrzuceniem wniosku na etapie oceny merytorycznej. Jednocześnie poinformowano, że zgodnie z art. 30f ustawy z dnia o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedura odwoławcza, o której mowa w art. 30a – 30e ustawy, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. W konkursie, w którym wnioskodawca wziął udział, Zarząd Województwa uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", dokonał już wyboru projektów do dofinansowania. Zostały również podpisane umowy o dofinansowanie. Wskazano także, że zgodnie z zapisem § 13 pkt 20 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków RPO "[...]" do konkursu "[...]" zakończenie postępowania sądowego w zakresie danego projektu oznacza również zakończenie procedury odwoławczej w tym zakresie. Wnioskodawcy nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze. Dotyczy to również rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej, wydanego w związku z przekazaniem przez sąd administracyjny sprawy do ponownego rozpatrzenia, od którego również nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze. Jak wskazano, powyższe zapisy znajdują odzwierciedlenie w Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., które zostały zatwierdzone przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 11 sierpnia 2009 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze Spółka wniosła o uchylenie informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Instytucja Zarządzająca nie rozróżnia pojęć: "budowa" i "roboty budowlane", natomiast powoływany przez nią przepis § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. odwołuje się do pojęcia prac budowlanych, a nie budowy. Prawo budowlane rozróżnia etapy budowy, w tym m.in. prace przygotowawcze i roboty budowlane. Prace przygotowawcze nie wchodzą zaś w zakres prac budowlanych, czyli pojęcia, do którego odwołuje się w/w rozporządzenie. Stąd też wytyczenie obiektu w terenie nie może dyskwalifikować projektu. Na potwierdzenie powyższego stanowiska do skargi dołączono pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2010 r. Ponadto, niezależnie od powyższego, strona wskazała, że w/w rozporządzenie nie określa negatywnych skutków związanych podjęciem prac budowlanych przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. W tej sytuacji można zatem jedynie rozważać sprawę niekwalifikowalności wydatku w postaci kosztów wytyczenia w terenie. Podkreślono również, że dołączone do wniosku dokumenty w postaci pozwolenia na budowę i dzienników budowy zostały wystawione nie na wnioskodawcę, lecz na Spółkę B. Końcowo skarżąca wskazała na błędne działanie Instytucji Zarządzającej, która uznała protest i jednocześnie stwierdziła istnienie błędów niepodlegających uzupełnieniu lub poprawie. Ponadto podkreślono, że informacja o rozpatrzeniu projektu nie zawierała pełnego pouczenia, gdyż nie wskazano w niej na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji wydania ponownie negatywnej oceny projektu w wyniku wyroku WSA w Olsztynie. Rozważenie tej kwestii wymaga poczynienia na wstępie kilku uwag natury ogólnej. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz.712 ze zm.), dalej powoływana jako "ustawa", nie reguluje bezpośrednio wszystkich kwestii dotyczących przyznania dofinansowania, jednocześnie jednak wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Według ww. ustawy podstawą udzielenia dofinansowania do projektów jest program operacyjny (krajowy lub regionalny), który ustawa w art.15 ust.1 określa jako dokument o charakterze operacyjno-wdrożeniowym a nie jako akt prawny. W myśl art.17 ust.1 pkt 6 ustawy, w programie określone są podstawowe założenia systemu jego realizacji. Ustawa przewiduje ponadto określenie systemu realizacji programu operacyjnego, obejmującego określenie środków odwoławczych, które przysługują wnioskodawcy (art.26 ust.1 pkt 8 i art.29 ust.2 pkt 11ustawy). System realizacji programu operacyjnego ma więc umocowanie zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jak i stworzonym na jej podstawie programie operacyjnym. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonym w art.87 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Uchwała określająca system realizacji programu operacyjnego nie może być zaliczona do źródeł prawa miejscowego, ponieważ nie pochodzi od sejmiku województwa a ponadto ustawa nie przewiduje obowiązku publikacji uchwały zarządu o systemie realizacji programu w trybie właściwym dla ogłaszania aktów prawa miejscowego, stanowiącej zgodnie z art.88 Konstytucji warunek ich wejścia w życie. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają swe umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnego kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Można więc stwierdzić, że spełniają one kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu, o których wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2001 r. ( SK 1/01) OTK 2001/05/127 i w wyroku z dnia 22 września 2006r., U 4/2006, OTK 2006/8A/109, w związku z czym stanowią, wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi, podstawę sądowej kontroli, która przewidziana jest w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W myśl art.30 c ust.1 ustawy negatywny wynik procedury odwoławczej (nieuwzględnienie środka odwoławczego) jest przesłanką wniesienia skargi do sądu. Skarga jest dopuszczalna po wyczerpaniu procedury odwoławczej, tj. środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu. Prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ograniczone jest zatem do ocen negatywnych, dyskwalifikujących projekt od dofinansowania, co wyłącza ogólne zasady zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów i czynności, o których mowa w art.3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie negatywna ocena projektu, o której wnioskodawca został poinformowany, zawierała pouczenie, że nie przysługują mu już żadne środki odwoławcze ani też prawo do wniesienia skargi do sądu. Wnioskodawca nie składał już środka odwoławczego ale wniósł skargę do WSA w Olsztynie. Granicę dopuszczalności skargi na negatywną ocenę projektu wyznaczają również wymagania formalne dotyczące skargi. Określa je przepis art.30 c ust.2 ustawy stanowiący, że skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Wnioskodawca nie dołączył wymaganej informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, gdyż procedura ta nie została przez niego uruchomiona, co wynika z akt sprawy. Brak tej informacji jest skutkiem niedopuszczalności odwołania, o której został poinformowany, stosownie do §13 pkt 20 Regulaminu. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art.30 b ust.2 stanowi, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Analizowany w niniejszej sprawie system spełnia ten wymóg. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 484/10 (cbois.nsa.gov.pl), że zapisu zawartego w art.30 b ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie można rozumieć w ten sposób, że wnioskodawcy powinna przysługiwać możliwość jednokrotnego tylko wniesienia środka odwoławczego w toku całej procedury oceny złożonego przez niego wniosku. Według tego Sądu dopuszczenie takiej interpretacji w istocie oznaczałoby, że rozstrzygnięcie organu I instancji, do którego trafia sprawa w związku z uwzględnieniem środka odwoławczego nie podlegałoby żadnej kontroli. Zdaniem WSA w Białymstoku rację miała strona skarżąca, że ustawodawca w art.30b ust.2 ustawy nie rozróżnia oceny pierwotnej od tej dokonanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, czy organ wyższego stopnia, a w konsekwencji od każdej oceny powinien przysługiwać środek odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego. Z wyżej wskazanym poglądem tym nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę to, że wzorzec kontroli sądowej oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie dopuszcza możliwość posługiwania się w ramach tej kontroli postanowieniami systemu realizacji programu łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Pamiętać powiem należy, że sąd kontroluje jednocześnie zgodność tych postanowień z prawem powszechnie obowiązującym tj. z ustawami i z Konstytucją. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena projektów w ramach analizowanego konkursu (podobnie jak i innych ogłaszanych w ramach danego programu) dokonywana jest etapami: etap oceny formalnej, oceny merytorycznej zerojedynkowej i oceny punktowej i strategicznej. Zgodnie z §13 pkt 7 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 do konkursu "[...]" (dalej powoływanego jako Regulamin) jeżeli w wyniku rozpatrzenia protestu IZ (instytucja Zarządzająca) uzna, że protest jest zasadny, wówczas do wnioskodawcy wysyłane jest pismo informujące o pozytywnym rozpatrzeniu protestu i przekazaniu wniosku do kolejnego etapu oceny. Powyższy zapis Regulaminu przewiduje tylko jeden możliwy sposób działania Instytucji zarządzającej w przypadku uznania protestu za zasadny. Nie jest możliwe kierowanie wniosku do ponownej oceny w wyniku uwzględnienia protestu. Oznacza to zarazem, że nie jest też możliwe aby w ramach ponownej oceny wskazać niespełnienie innego kryterium niż te, które obejmowała pierwotna ocena. Przepis art.30 c ust.3 pkt 1 ustawy stanowi, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzająca lub pośredniczącą. Uregulowanie to wskazuje, że sąd rozpoznając skargę musi wypowiedzieć się co do wszystkich zarzutów skargi również dlatego, że §13 pkt 20 Regulaminu przewiduje, iż zakończenie postępowania sądowego kończy procedurę odwoławczą. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłącza stosowania art.153 p.p.s.a. zatem Instytucja Zarządzająca była związana oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Pozostawienie jednak w wyroku jakiejkolwiek kwestii bez zajęcia stanowiska powoduje, iż nie będzie możliwe ponowienie zarzutów w razie, gdy po wyroku ocena projektu będzie ponownie negatywna. Stąd wnioskodawca powinien dokonać oceny czy rozstrzygnięcie sądu wydane na podstawie art.30c ust.3 pkt 1 ustawy w pełni uwzględnia jego zarzuty i rozważyć wniesienie skargi kasacyjnej, gdyż Instytucja Zarządzająca będzie związana wyrokiem tylko w zakresie, w jakim Sąd dokonał oceny. Taki model środków odwoławczych nie pozbawia zatem strony możliwości zabiegania o to by wszystkie zarzuty skierowane przeciwko negatywnej ocenie zostały poddanie ocenie sądu. Z faktu zaniechania należytej oceny swej sytuacji prawnej strona nie może wywodzić prawa do ponownego wniesienia skargi, w sytuacji, gdy wydanie wyroku kończy postępowanie odwoławcze i od rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej wydanego w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przysługują już środki odwoławcze. Zauważyć należy, że procedura odwoławcza została ustanowiona w taki sposób aby priorytetem była szybkość postępowania. Ponieważ ustawa nie wyłącza stosowania art.58 p.p.s.a. Sąd na podstawie §1 pkt.6 tego przepisu w związku z art.30c ust.1 zdanie pierwsze ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odrzucił skargę jako niedopuszczalną z przyczyn wyżej wskazanych.