I SA/Ol 840/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant Ref. Stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2013 I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie "ARiMR") utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku M. W. (dalej jako "strona", "skarżący") o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. W motywach postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że M. i L. W. przenieśli umową darowizny, w dniu 30 sierpnia 2012r., własność zabudowanej nieruchomości składającej się m.in. z działki nr "[...]" położonej w L., objętej KW nr "[...]" na rzecz syna M. W.. Wniosek o dokonanie wpisu prawa własności i ustanowienia służebności do ww. księgi wieczystej złożony został 31 sierpnia 2012r. W dniu 25 stycznia 2013r. M. W. przeniósł zwrotnie własność ww. nieruchomości i ustanowienie służebności na rzecz rodziców M. i L. W.. Aktem notarialnym z dnia 30 stycznia 2013r. M. i L. W. ponowienie przenieśli własność nieruchomości objętej ww. księgą wieczystą na rzecz syna – M. W.. Organ wskazał, że strona będąc obdarowana w dniu 30 sierpnia 2012r. nieruchomością obejmującą m.in. zalesioną działkę ewidencyjną nr "[...]", nie złożyła wniosku o przyznanie płatności do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i nie zobowiązała się do kontynuowania realizacji zobowiązania w terminie wskazanym w § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 187, poz.1929 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z 11 sierpnia 2004r.". Wniosek o przyznanie płatności na zalesienie, oświadczenie przejmującego własność wszystkich zalesionych gruntów lub ich części w ramach PROW 2004-2006 oraz akt notarialny z dnia 30 stycznia 2013r. strona złożyła 7 lutego 2013r. W tym samym dniu M. W. złożył pisemne wyjaśnienie, że w dniu 30 stycznia 2013r. z uwagi na stan zdrowia, przekazał wraz z żoną gospodarstwo rolne synowi M.. Wniósł jednocześnie o rejestrację syna jako producenta rolnego oraz o przejęcie przez niego prawa do płatności zalesieniowej. Organ II instancji podniósł, że akt notarialny z dnia 30 stycznia 2013r. nie może zostać uwzględniony jako dokument, na podstawie którego organ winien orzekać o dacie przeniesienia własności gospodarstwa rolnego małżonków M. i L. W. na syna. Przeniesienie własności gospodarstwa rolnego, w tym zalesionej działki nr ewidencyjny "[...]", nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 sierpnia 2012r. Organ wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r., termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności, w którym nowy właściciel zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań związanych z zalesieniem gruntu, wynosi 35 dni od dnia przeniesienia własności działek. Warunku tego strona nie spełniła. Organ wyjaśnił też, że uprawnienie do płatności na zalesienie jest związane nie tylko z osobą wnioskodawcy, ale przede wszystkim z prawem własności gruntów objętych zalesieniem. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ zacytował fragment wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt III SA/Wr 51/09. Uprawnienie do płatności na zalesienie przysługiwałoby stronie w związku z nabyciem gruntów rolnych objętych zalesieniem w dniu 30 sierpnia 2012r. pod warunkiem dokonania w odpowiednim terminie, przewidzianych prawem działań niezbędnych do kontynuacji uprawnienia do płatności na zalesienie. Kolejne nabycie prawa własności zalesionych gruntów rolnych nie pozwala na kontynuację uprawnień do płatności na zalesienie, gdyż nastąpiło przerwanie ciągłości tego prawa. Zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz.267 ze zm.), dalej jako "k.p.a." odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślił, że pomimo odniesienia się przez organ I instancji do przedłożonych przez stronę dokumentów, zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie rozstrzygnięciem merytorycznym. Organ II instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji powołano § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 48, poz.390 ze zm.), który nie ma zastosowania w sprawie, ale w sentencji prawidłowo wskazano na § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r. Nadto organ przytoczył treść § 10 ust. 4 i 5 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r. i stwierdził, że M. W. począwszy od 2006r. do 2012r. składał wnioski o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych, a strona przedmiotowy wniosek złożyła w dniu 7 lutego 2013r., tj. przed terminem określonym we wskazanych przepisach. Wobec tego zarzut, że postępowanie organu I instancji miało na celu uniemożliwienie złożenia wnioskodawcy wniosku o płatność za 2013r. nie jest zasadny. Zdaniem organu odwoławczego strona nie wykazała, by rozstrzygnięcie organu I instancji pozbawiło ją możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych, w tym przypadku – złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie na 2013r. Podkreślił przy tym, że termin na złożenie wniosku o płatność ma charakter materialnoprawny, wobec czego nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych strona złożyła w organie I instancji w dniu 7 lutego 2013r., a zatem po upływie materialnoprawnego terminu mającego zastosowanie w przypadku przeniesienia własności gruntów rolnych, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Nadto organ powołał treść art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz.427 ze zm.) i stwierdził, że nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnień wnioskodawcy do otrzymania płatności. Uznał również, że strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślił, że warunki przyznania płatności zalesieniowych w przypadku przekazania posiadania gruntów zostały precyzyjnie i wiążąco wskazane w powołanym rozporządzeniu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie pomimo, że w sprawie nie znajduje on zastosowania oraz naruszenie art. 7, art. 8 w związku z art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez ustosunkowanie się do wniosku strony po upływie 5 miesięcy i nie poinformowanie o przyczynach opóźnienia. Zdaniem skarżącego art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż ma on przymiot strony, a nie występują inne przyczyny uzasadniające brak podstaw do wszczęcia postępowania. Zarzucił, że organ odmówił wszczęcia postępowania, a jednocześnie odniósł się merytorycznie do złożonego wniosku, wskazując na szereg dowodów i przytaczając argumentację, która wprost rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżący podniósł także, że porównanie dat złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie oraz wydania postanowienia przez organ I instancji jednoznacznie świadczy o tym, że postępowanie organu miało na celu uniemożliwienie mu złożenia wniosku o płatność za 2013r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, wynika zaś, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, że zasady i tryb przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. To okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, publ. CBOIS). Znajdzie ona również zastosowanie w sytuacji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Postanowienie wydane na podstawie wymienionego przepisu ma charakter proceduralny. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, publ. CBOIS). Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestie zachowania terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie nie mogą być przedmiotem oceny organu. Ustalenia faktyczne w tym zakresie oraz ocena, czy termin ten został zachowany może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Upływ terminu złożenia wniosku o płatność nie może, w ocenie Sądu, stanowić "uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania. Termin do złożenia tego wniosku jest terminem prawa materialnego, stąd konieczne jest poczynienie ustaleń, czy został on zachowany, czy też nie. Konieczne jest również zajęcie, na podstawie dokonanych ustaleń, stanowiska merytorycznego w sprawie, a więc wydania decyzji o przyznaniu, bądź odmowie przyznania płatności na zalesienie. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, że postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Tym samym naruszony został art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy obu instancji, pomimo odmowy wszczęcia postępowania, w zasadzie postępowanie to prowadziły - gromadziły w sprawie dowody i dokonywały ustaleń faktycznych. Mianowicie organ I instancji analizował zapisy księgi wieczystej nr "[...]", co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego postanowienia, a organ odwoławczy, pismem z dnia 23 sierpnia 2013r., wezwał stronę do złożenia dokumentów (aktów notarialnych z dnia 30 sierpnia 2012r. oraz z dnia 25 stycznia 2013r.). Na marginesie zaznaczyć należy, że organ II instancji niezasadnie odniósł się do wniosku skarżącego o wypłatę płatności na zalesienie (w sentencji postanowienia oraz na s. 6-7 uzasadnienia). Wniosek ten nie był przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto organ nieprawidłowo wskazał, że wniosek ten złożony został w dniu 7 lutego 2013r., czyli przed terminem określonym w § 6 ust. 3 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r.. Wniosek o wypłatę płatności na zalesienie z dnia 12 lipca 2013r. został przez skarżącego nadany za pośrednictwem poczty w dniu 24 lipca 2013r. i wpłynął do organu I instancji w dniu 26 lipca 2013r. W rozpoznanej sprawie organ I instancji naruszył również art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a., gdyż przekroczył termin załatwienia sprawy nie powiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczając nowego terminu jej załatwienia. Powyższe naruszenie pozostaje jednakże bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a., przedwczesna jest na obecnym etapie ocena zachowania terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r. Do organu administracji będzie należał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń i załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego aktu, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienie orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a.