I SA/Ol 860/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło ( sprawozdawca ) Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant stażysta Agnieszka Kunkel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Prostki z dnia 26 kwietnia 2016r., nr XXI/125/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W dniu 26 kwietnia 2016 r. Rada Gminy Prostki podjęła uchwałę nr XXI.125.2016 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowie odpadami komunalnymi na nieruchomościach na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno – wypoczynkowe położone na terenie Gminy Prostki oraz terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust.2 pkt 8 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 6j ust.3b i art. 6l ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2016 r., poz. 250). W §1 uchwały określono, iż ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe jedynie przez część roku: w pkt 3) dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe: a) 30 złotych na rok od jednej nieruchomości, jeżeli odpady komunalne są zbierane jako segregowane; b) 33 złotych na rok od jednej nieruchomości, jeżeli odpady komunalne są zbierane jako zmieszane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Ełku wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 powołanej uchwały Rady Gminy Prostki, zarzucając istotne naruszenie prawa – art. 6j ust.3b i 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w §1 pkt 3 ww. uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe sprzeczne ze wskazaniem ustawowym. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy podniósł, że ustalenie w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wysokości stawki opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi na innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, ma charakter arbitralny i zostało dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wskazano, że w dokumencie zatytułowanym "Ustalenie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" wskazano szczegółowo sposób ustalenia wysokości opłaty ryczałtowej dla nieruchomości z domkami letniskowymi oraz dla nieruchomości na których położone są ogródki działkowe. W przypadku innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe niż te wymienione wyżej ograniczono się jedynie do wskazania, iż chodzi o nieruchomości związane z wykorzystywaniem np. działek letniskowych niezabudowanych domkami w sezonie letnim w celach rekreacyjno-wypoczynkowych zaznaczając przy tym, iż wysokość opłaty ryczałtowej powinna wynosić 30% stawek wskazanych dla nieruchomościach na których znajdują się domki letniskowe. W takiej też wysokości określono te stawki w zaskarżonej uchwale. W ocenie skarżącego tego rodzaju ustalenie stawki kłóci się z regulacją zawartą w art. 6j ust. 3c ustawy , który wskazuje, że ryczałtowa stawka opłaty ustalana jest jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wynika to wprost z literalnego brzmienia cytowanego wyżej przepisu. Prokurator Rejonowy podniósł, że w tym przypadku nie poczyniono żadnych ustaleń w zakresie tego jakie ilości odpadów powstają na nieruchomościach wskazanych w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały poprzestając na zupełnie dowolnym ustaleniu wysokości stawki na poziomie 30 % wysokości stawek wskazanych w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Prostki wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała, że uchwałą z dnia 15 listopada 2016r., nr XXIX.199.2016 usunęła zapis naruszający przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem postepowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należało rozważyć jaki skutek wywołała okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 29 grudnia 2015r. Rady Gminy Stare Juchy i czy nie czyni to zbędnym wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Stosownie do postanowień art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., sąd administracyjny umarza postępowanie sądowe, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowego, miałaby miejsce wówczas, gdyby poddana kontroli sądowej uchwała nigdy nie wywołała skutków prawnych. W świetle bowiem jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie. Powyższe stanowisko uwzględnia, że skutki sankcji stwierdzenia nieważności uchwały, którą po upływie terminu określonego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zastosować wyłącznie sąd administracyjny, oraz instytucji uchylenia uchwały, którą może w zakresie swych kompetencji uchwałodawczych zarządzać sam organ stanowiący gminy, są zróżnicowane. Sprowadzają się one do tego, że uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie jej z porządku prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W drugiej z wymienionych wyżej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (ww. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 ). Stanowisko takie, jak zaprezentowane wyżej, znajduje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl.: OTK 1994r. nr 2, poz. 44), w której, w zbliżonych do niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, wyrażono pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przesłankę utraty mocy obowiązującej należy w tym przypadku oceniać poprzez ustalenie możliwości zastosowania przepisu nieobowiązującego już aktu prawnego do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 stycznia 1998 r., P 2/97, OTK 1998r. nr 1, poz. 1). Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że objęty skargą przepis uchwały wywołał w okresie jego obowiązywania określone skutki prawne i miał oczywisty wpływ na ukształtowanie konkretnych stosunków prawnych na terenie Gminy, istniała potrzeba dokonania oceny jego legalności. Tak więc, pomimo że zaskarżony przepis uchwały przestał być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujący przepis, rozstrzygane mogą być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie jego stosowania. Powyższe wskazywało, że konieczne było poddanie zaskarżonego przepisu uchwały kontroli sądowej. Przechodząc już do oceny legalności zaskarżonego aktu, wskazać należy, że art. 6j ust.3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast w myśl ust. 3c art. 6j ww. ustawy ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W rozpoznanej sprawie, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Rejonowego, że ustalenie w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wysokości stawki opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi na innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe ma charakter arbitralny i zostało dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jak wynika z dokumentu "Ustalenie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" wskazano szczegółowo sposób ustalenia wysokości opłaty ryczałtowej dla nieruchomości z domkami letniskowymi oraz dla nieruchomości na których położone są ogródki działkowe. W przypadku innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe niż te wymienione wyżej, ograniczono się jedynie do wskazania, iż chodzi o nieruchomości związane z wykorzystywaniem np. działek letniskowych niezabudowanych domkami w sezonie letnim w celach rekreacyjno-wypoczynkowych zaznaczając przy tym, iż wysokość opłaty ryczałtowej powinna wynosić 30% stawek wskazanych dla nieruchomościach na których znajdują się domki letniskowe. W takiej też wysokości określono te stawki w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu sposób ustalenia stawki określony w §1 pkt 3 zaskarżonej uchwały sprzeczny jest z art. 6j ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem nie poczyniono żadnych ustaleń w zakresie tego jakie ilości odpadów powstają na nieruchomościach wskazanych w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały poprzestając na zupełnie dowolnym ustaleniu wysokości stawki na poziomie 30 % wysokości stawek wskazanych w § 1 pkt 1 ww. uchwały. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art.94 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W myśl art.91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak : w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art.156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku natomiast nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić nieważność § 1 pkt 3) uchwały, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.147 § 1 p.p.s.a..