I SAB/Ol 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński po rozpoznaniu w dniu 05 marca 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na bezczynności Wójta Gminy w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji za 2004, 2005 i 2006r. oraz ustalenia kwoty dotacji na 2007r. postanawia odrzucić skargę. Uchwałą z dnia 20 czerwca 2003r. Nr VII/40/03 Rada Gminy, na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. systemie oświaty (Dz. U z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym z terenu gminy począwszy od roku szkolnego 2003/2004 ( Dz.Urz.Woj. Warm.-Maz. , nr 142 , poz. 1757 ). Wójt Gminy, działając na podstawie § 4 w/w uchwały Rady Gminy oraz w oparciu o art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty podjął w dniu "[...]" zarządzenie Nr "[...]" w sprawie ustalenia kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy. Za rok 2004 J. W. , jako prowadzącej Niepubliczne Przedszkole wypłacona została dotacja w kwocie 58.066,67 zł. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2005r., sygn. akt II SA/OL 606/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że § 1 ust. 2 zarządzenia Wójta Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]"- stanowiącego, że dotacja dla przedszkola niepublicznego w kwocie 201,77 zł przysługuje na każde uczęszczające do przedszkola dziecko, co odpowiada 77% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na terenie najbliższej gminy tj. gminy miejskiej z siedzibą w "[...]"– został wydany z naruszeniem prawa. Zarządzeniem Nr "[...]" z dnia "[...]" Wójt Gminy na podstawie § 4 uchwały Rady Gminy z dnia 20 czerwca 2003r. Nr VII/40/03 oraz w związku z art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty ustalił kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy , począwszy od roku szkolnego 2005/2006. Przyjmując na każde uczęszczające do przedszkola dziecko kwotę 212, 71 zł za rok 2005 wypłacono skarżącej dotację w wysokości 46.796, 20 zł . Natomiast za rok 2006 wypłacono łącznie kwotę 56.155,44 zł, przyjmując na jedno dziecko 216,42 zł miesięcznie. Uchwałą z dnia 26 października 2006r. Nr XXXIX/234/06 Rada Gminy, na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (tj. Dz. U z 2001r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym z terenu gminy począwszy od roku szkolnego 2007/2008. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przyjęło tę uchwałę bez uwag , nie stwierdzając naruszenia prawa ( k.10 akt adm.). Zarządzeniem Nr "[...]" z "[...]" Wójt Gminy na podstawie § 4 w zw. z § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy Nr XXXIX/234/06 z dnia 26 października 2006r. oraz w związku z art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty ustalił kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy. Za rok 2007 skarżącej wypłacono dotację w kwocie łącznej 57.330 zł , przyjmując kwotę 213,45 zł miesięcznie na jedno dziecko ( k.53-54). W dniu 1 października 2007r. J. W. prowadząca Przedszkole Niepubliczne wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa i zaniechania bezczynności w sprawie ostatecznego rozliczenia dotacji za 2004, 2005 i 2006r. i ich wypłaty w należytej wysokości oraz do ustalenia wysokości dotacji na 2007r. niezgodnie z art.90 ustawy o systemie oświaty i zasadami określonymi w uchwale Rady Gminy. Na wezwanie to wójt nie udzielił odpowiedzi. W dniu 3 stycznia 2008r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga J. W., reprezentowanej przez pełnomocnika, na bezczynność w sprawie ostatecznego rozliczenia dotacji za 2004, 2005 i 2006r. oraz zaniechania ich wypłaty oraz ustalenia wysokości dotacji na 2007r. wniesiona w oparciu o art. 101 i 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, iż : – za 2004r. nie dokonano przekazania dotacji, a zaliczki przekazywano na podstawie wydatków roku minionego , wstecznego (2003), co zostało napiętnowane wyrokiem WSA o sygn. akt II SA/OL 606/05; – za 2005r. nie dokonano przekazania dotacji, a przekazywane zaliczki ustalono na podstawie informacji o "kosztach" , które są znacznie niższe niż ponoszone "wydatki bieżące" i nie znajdują pokrycia w danych dotyczących wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę miejską z siedzibą w "[...]" i wynikających z planu (a także wykonania) wydatków ustalonych w budżecie miasta; – za 2006r. nie dokonano przekazania dotacji, a przekazywane zaliczki ustalono na podstawie danych służących ustaleniu zaliczek w 2005r., czyli odnoszących się do okresu wstecznego; – za 2007r. nie dokonano ustalenia właściwej wysokości dotacji. Wskazano, że o ile wydano zarządzenia ustalające kwoty, które jako zaliczki na dotację były przekazywane przedszkolu, o tyle zaniechano w terminach określonych uchwałą Rady Gminy ostatecznego rozliczenia dotacji. Taki sposób postępowania gminy pozwala na zawężenie pojęcia wydatki bieżące i wypłacanie w trakcie roku zdecydowanie mniejszych kwot przypadających na dziecko uczęszczające do przedszkola. Ustawa o systemie oświaty nie pozwala na dzielenie dotacji na "zaliczki" i "ostateczne rozliczenie". Nakazuje natomiast udzielania dotacji w wysokości całkowitej, wynikającej wprost z planowanych wydatków bieżących przypadających na jedno dziecko. Zaś Gmina do dnia dzisiejszego nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego dokonanie czynności ostatecznego rozliczenia dotacji za 2004, 2005, 2006r. Dodatkowo podniesiono, że zaniechanie czynności ostatecznego rozliczenia powoduje, że zarządzenie, które pierwotnie określało kwoty, niezgodnie z wymogami ustawy, nie podlega czynnościom nadzoru i orzecznictwu sądowemu, gdyż od jego wydania do czasu ostatecznego rozliczenia zawsze upływa więcej niż rok. Jednakże art. 52 ust 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.) przewiduje dla takich niesprecyzowanych ustaleń, nie wynikających z upoważnień ustawowych i nie przewidzianych prawem, możliwość dochodzenia swoich racji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy rzekomej bezczynności wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007r., a jeszcze poprzednia skarga została odrzucona 31 sierpnia 2007r. lub też o oddalenie skargi jako bezzasadnej i nie mającej oparcia w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podniesiono, iż roszczenia dotyczące dotacji dla przedszkola były stale ponawiane i zostały rozstrzygnięte zarówno przez WSA w Olsztynie jaki i przez Sąd Okręgowy oraz Sąd Apelacyjny. Obowiązująca uchwała Rady Gminy Nr XXXIX/234/2006 z 26 października 2006r. określa w sposób zgodny z prawem zasady udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, albowiem Regionalna Izba Obrachunkowa nie podjęła wobec tej uchwały środków nadzorczych. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanej uchwały ustalona na dany rok dotacja jest przekazywana przez Wójta Gminy zaliczkowo w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, w myśl zaś ust. 6 ostateczne rozliczenie dotacji nastąpi do 31 stycznia roku następnego po uwzględnieniu liczby dzieci, które uczęszczały do przedszkola niepublicznego. Zestawienia kwot przekazanych na rachunek bankowy przedszkola dokonuje corocznie Skarbnik Gminy. Na poparcie czego załączono zestawienie przekazanych dotacji za 2004, 2005 i 2006r. dla Przedszkola Niepublicznego. Pismem z dnia 6 lutego 2006r. przedłożono zaś rozliczenie dotacji za 2007r. skierowane do skarżącej. Dodatkowo pełnomocnik organu wskazał, iż postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2007r., sygn. akt I SAB/OL 3/07 WSA w Olsztynie wskazał, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie rozciąga kognicji sądów administracyjnych na sprawy skarg na bezczynność w zakresie wydawania zarządzeń przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna. Sądy administracyjne rozpoznają sprawy administracyjne, to znaczy sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których stosuje na mocy przepisów szczególnych przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola sądów administracyjnych polega na sprawdzaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega na orzekaniu w sprawach skarg wniesionych przez uprawnione podmioty w sprawach podlegających właściwości sądów administracyjnych ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych , D.U. nr 153 , poz. 1269; art.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,D.U. nr 153 , poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie ten przepis, w pierwszej kolejności zbadania wymagała więc dopuszczalność skargi na bezczynność na podstawie art. 3§2 pkt 8 p.p.s.a. , mimo ,że skarżąca jako podstawę swej skargi powołała przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( D.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm. , dalej jako u.s.g. ). Zgodnie z art. 3 §2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4 a, a zatem bezczynność w zakresie wydania decyzji, postanowień, które zaskarżalne są do sądu, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji prawa podatkowego. Zaskarżona bezczynność Wójta Gminy nie należy do żadnej z tych form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( D. U . nr 256 z 2004 r., poz. 2575; dalej jako u.s.o.) nie przewiduje bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej . Skarżącej niewątpliwie przysługuje określone w art. 90 u.s.o. prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust.1 i 2b u.s.o. oraz ustalone na podstawie art. 90 ust.4 u.s.o. uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazania wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta , jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się w ocenie sądu jako czynność przewidziana w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma zastosowania możliwość zaskarżenia bezczynności organu na podstawie art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie jest również dopuszczalne zaskarżanie bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich uprawnień uchwałodawczych . Przepis ten nie rozciąga bowiem kognicji sądów administracyjnych na sprawy skarg na bezczynność w zakresie wydawania uchwał czy zarządzeń przez organy takich jednostek. Zarzucana skargą bezczynność wójta w zakresie niewydania wskazanych w skardze zarządzeń nie może zatem być przedmiotem rozpoznania przez sąd na podstawie wymienionego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których z mocy przepisów ustaw szczególnych przewidziana jest kontrola sądowa administracji publicznej. Taka regulacja szczególna zawarta została m.in. w art. 101 a cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Ten właśnie przepis w związku z art.101 u.s.g. powołany został jako podstawa prawna rozpoznawanej skargi. Zgodnie art.101a ust. 1 u.s.g. , art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Art.101ust.1 u.s.g. stanowi zaś ,że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy jednakże, że nie każda forma działalności organów samorządu terytorialnego podlega kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 101a, ale jedynie takie formy działalności, które są nakazane przez prawo. Skarga wniesiona przez pełnomocnika skarżącej dotyczy bezczynności w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji za 2004, 2005 i 2006r. oraz ustalenia kwoty dotacji na 2007r. dla niepublicznego przedszkola. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty m.in. niepubliczne przedszkola dostają dotacje z budżetu gminy. W myśl ust. 4 art. 90 owej ustawy organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego, t.j. rada gminy w przedmiotowej sprawie wypełniła obowiązek wynikający z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wydając poszczególne uchwały. Ani w przepisach tej ustawy ani w innych aktach prawnych nie ustanowiono natomiast dla wójta gminy obowiązku wydania aktu (zarządzenia) , którym określałby prawa i obowiązki w zakresie dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty. . Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowienie aktów prawa miejscowego przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej. Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga bowiem ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (vide: wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt I OSK 1035/2006, lex nr 281271). W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano upoważnienia do wydania przez wójta aktu prawnego w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej dla niepublicznego przedszkola. Ustawa ta nie daje także podstaw do załatwienia sprawy dotacji w formie decyzji czy postanowienia administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2004r., sygn. akt OW 145/2004, Baza Lex nr 171204). Skarga na bezczynność wójta w zakresie wydania zarządzenia mogłaby zatem dotyczyć tylko przypadków , kiedy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia ( vide: P.Chmielnicki w "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2007, s.734 ; T.Woś i in . "Prawo o postępowaniu przed sądami admnistracyjnymi.Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis , W-wa 2005 , s.73 ). Zauważyć przy tym należy ,że w rozpoznawanej sprawie wójt wydawał zarządzenia ale nie na podstawie upoważnienia ustawowego lecz realizując obowiązek nałożony uchwałami rady gminy. Nie były to jednak zarządzenia w sensie materialnym, rozumianym jako prawna forma działania wójta , która może być zastosowana tylko w sprawach przewidzianych przez prawo (P.Chmielnicki, op.cit. , s. 659 ). Zarządzenia te miały charakter wewnętrzny , służący za podstawę rachunkowo – księgowego wyliczania dotacji. Skoro zatem prawo nie nakazuje wójtowi wydać aktu w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji nie można mówić, także o bezczynności w tym przedmiocie a skarga w oparciu o art. 101a u.s.g. nie jest w tej mierze dopuszczalna. Drugi element normy prawnej art. 101a u.s.g. dopuszcza jednak skargę na podjęcie przez organ czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na wątpliwości co do rozumienia tych sformułowań i zakresu dopuszczalnego zaskarżania takich czynności do sądu ( P. Chmielnicki, op.cit., s. 734; T.Woś, op.cit. , s.73 ). W ocenie sądu, wypłacenie przewidzianej ustawą o systemie oświaty dotacji dla przedszkola niepublicznego można by zaliczyć do czynności faktycznych w rozumieniu cytowanego przepisu. Nie można jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mówić o bezczynności wójta co do wypłacenia dotacji . Bezsporne jest bowiem ,że za lata 2004, 2005 i 2006 dotacje zostały wypłacone przy przyjęciu stawek określonych przez uchwały rady gminy i zarządzenia wójta a wypłata dotacji za rok 2007 wykazana została dokumentami przedłożonymi sądowi (k.53-56). Gdyby więc ujmować sprawę w aspekcie bezczynności wójta w zakresie wypłaty dotacji co do zasady , to skargę należałoby uznać za bezprzedmiotową (gdyż dotacje za poszczególne lata wypłacono) a postępowanie sądowe umorzyć na podstawie art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. W swojej skardze skarżąca zarzuca jednak nie tyle bezczynność co do wypłaty dotacji jako takiej ale domaga się wypłacenia dotacji w określonej przez siebie wysokości wyliczonej według przyjętych przez siebie zasad wraz z odsetkami za zwłokę. W istocie rzeczy jej skarga jest żądaniem zapłaty a spór dotyczy wysokości należnych za poszczególne lata dopłat. Kwestionuje przy tym określone przez wójta stawki przeliczeniowe za każde dziecko . W związku z tą ostatnią kwestią stwierdzić zatem należy ,że w ocenie sądu nie jest dopuszczalne kwestionowanie w trybie art.101a u.s.g. przyjętych prze organy gminy zasad wypłacania dotacji bez uprzedniego zakwestionowania wydanych w tym przedmiocie aktów na podstawie art. 101 u.s.g. W tym trybie sąd administracyjny nie może nakazać organom gminy wydania aktów o innej treści , uwzględniającej żądania skarżącej. Ponadto kwestia wysokości dotacji nie podlega rozstrzygnięciu w ramach skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Ze skargi wynika bowiem ,że skarżącej chodzi o skonkretyzowane kwoty dotacji z odsetkami za zwłokę. W istocie rzeczy zgłasza więc roszczenia o zapłatę , których należałoby dochodzić przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje bowiem podstawa prawna wskazana przez powoda, natomiast stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym ,że uprawnienie strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie , nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego uprawnienia jeżeli organ nie wykona świadczenia. W związku z tym przedmiotowa skarga w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58§1 pkt 1 p.p.s.a.). Wskazać należy, iż w sprawie dotacji za 2000 i 2001r. strona skarżąca wnosiła powództwo do sądu powszechnego, które zostało merytorycznie rozpoznane. Sąd powszechny w toku postępowania wydał postanowienie o oddaleniu wniosku o odrzucenie pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W związku z powyższym na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Sąd odrzucił wniesioną skargę.