II SA 1644/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (sprawozdawca) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym – - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą Nr "[...]" z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, Rada Gminy P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, póz. 710), ustaliła w § l uchwały miesięczną dietę dla Przewodniczącego Rady Gminy P. w wysokości 65% kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 ze zm.), a dla Zastępcy Przewodniczącego Rady Gminy P. dietę miesięczną w wysokości 30% wskazanej wyżej kwoty bazowej. W § 2 uchwały, Rada Gminy ustaliła dietę w wysokości 7% wskazanej wyżej kwoty bazowej za udział w posiedzeniu Rady oraz Komisji dla przewodniczących Komisji stałych i doraźnych Rady Gminy, a dla pozostałych radnych Rady Gminy P. za udział w posiedzeniach Rady i Komisji dietę w wysokości 5% wskazanej wyżej kwoty bazowej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2003 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały z dnia 28 lutego 2003 r. w części dotyczącej § l z powodu jej sprzeczności z art. 25 ust. 4 powołanej ustawy. W uzasadnieniu, organ nadzorczy stwierdził, że przysługująca radnym dieta stanowi rekompensatę utraconego wynagrodzenia. Brak w uchwale zasad ustalenia wysokości diet powoduje natomiast, że określony nią ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od udziału Przewodniczącego lub jego zastępcy w pracach rady, co sprzeczne jest z uregulowaniami przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wskazał tym samym, że ustalając dietę w formie miesięcznego ryczałtu, Rada Gminy P. powinna, w sposób nie budzący wątpliwości, określić zasady potrącania diet z tytułu nieobecności Przewodniczącego i jego zastępcy na sesjach rady oraz na posiedzeniach jej komisji i ewentualnie w innych pracach. W skardze z dnia 30 kwietnia 2003 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina P. wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr "[...]" z dnia 28 lutego 2003 r. na podstawie i w ramach przyznanych jej uprawnień do samodzielnego kształtowania zasad ustalania diet radnym. Kierując się przepisem art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, Rada, ustalając wysokość diet, wzięła pod uwagę funkcje pełnione przez członków Rady i odmiennie ukształtowała zasady i wysokość diet przysługujących radnym kierującym pracami Rady i Komisji. Skarżąca podniosła, że Rada Gminy miała do tego prawo, bowiem prawo do suwerennego ukształtowania wysokości diet doznaje tylko jednego ustawowego ograniczenia - w zakresie wysokości diet przysługujących radnym i do tego ograniczenia Rada Gminy zastosowała się. Gdyby natomiast wolą ustawodawcy było upoważnienie Rady Gminy do określenia środków dyscyplinujących radnych, w tym także pełniących funkcje kierownicze, zapewne takiego upoważnienia udzieliłby, jak to uczynił w zakresie maksymalnej wysokości diet. Skoro ustawodawca tego nie uczynił Rada Gminy nie miała prawa wprowadzenia innego ograniczenia ustalonych i należnych radnym diet. Skarżąca podniosła ponadto, iż ustalona zakwestionowaną uchwałą dieta miesięczna dla Przewodniczącego Rady i jego zastępcy nie jest wynagrodzeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, a użyte w § l i 2 uchwały sformułowanie "miesięczna dieta" wskazuje jednoznacznie, że chodzi o diety w rozumieniu art. 25 ust. 4 powołanej ustawy. Zgodnie też z przywołanym przez skarżącą wyrokiem NSA z dnia 24 października 1990 r., sygn. akt II SA 694/90, uchwała rady określająca dla przewodniczącego rady zryczałtowaną dietę miesięczną w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady nie narusza art. 25 ust. 4 powołanej ustawy. W świetle powyższego, skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest pozbawione podstawy prawnej i narusza zasadę samorządności i samodzielności, określoną w art. 2 i 25 ustawy o samorządzie gminnym. Na marginesie, wskazała również na potrzebę rozważenia kwestii właściwości organów nadzoru do badania zgodności z prawem uchwały Rady Gminy skutkującej określonymi wydatkami budżetowymi. W jej ocenie bowiem, organem właściwym do badania legalności uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym jest Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, a nie Wojewoda sprawujący nadzór ogólny. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że nie kwestionuje prawa Gminy do samodzielnego ustalania zasad przyznawania diet radnym. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 812/99, wskazał jednak, że uprawnienie Rady do przyznania diet nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie na takich, które respektują obowiązujące prawo. W treści uchwały Rady Gminy brak jest natomiast jakichkolwiek zasad, na jakich wypłacana będzie zryczałtowana dieta dla Przewodniczącego i jego zastępcy. W ocenie Wojewody, nie można bowiem uznać, iż zasadą jest określenie wysokości diety poprzez jej zryczałtowanie, które w istocie jest tylko ustaleniem klauzuli waloryzacyjnej. W ocenie organu nadzoru, dieta powinna być ściśle powiązana z rzeczywistym uczestnictwem w posiedzeniach rady i komisji, jak również w innych pracach rady. W przeciwnym wypadku ryczałt miesięczny traci swój rekompensacyjny charakter, przyjmując charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od udziału radnego w pracach rady, co jest sprzeczne z przepisem art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 24 tej ustawy, który nakłada na radnych obowiązek uczestnictwa w pracach rady i jej komisji oraz innych instytucjach samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani. Na poparcie swojego stanowiska, Wojewoda powołał się na postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, póz. 607), która w art. 7 stanowi, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Odnosząc się do wątpliwości Gminy P. dotyczących właściwości Wojewody do badania legalności przedmiotowej uchwały, organ nadzoru wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia 14 marca 2003 r., uznał Wojewodę za właściwego rzeczowo do zbadania i dokonania czynności nadzorczych wobec uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczących zasad przyznawania i wysokości diet radnym, przewodniczącym i wiceprzewodniczącym rad oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądówadministracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, spór pomiędzy organami administracji publicznej sprowadza się do tego, czy rada gminy, ustalając w uchwale wysokość diet dla przewodniczącego i jego zastępcy powinna określić jednocześnie zasady ich potrącania w związku z nieobecnością wskazanych radnych na sesjach rady oraz na posiedzeniach jej komisji i ewentualnie w innych pracach. W ocenie organu nadzoru, brak tych zasad w treści uchwały powoduje bowiem, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny, przyjmując charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co sprzeczne jest z przepisem art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 24 tej ustawy. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia poruszonego przez organ nadzoru zagadnienia jest treść art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez rade gminy. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w określeniu zarówno trybu rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposobu określenia ich wysokości. Swoboda ta ulega ograniczeniu jedynie z uwagi na zapis przepisu art. 25 ust. 6 powołanej ustawy, który określa maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu oraz art. 25 ust. 8 ustawy, który nakazuje radzie gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych brać pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Wskazać należy, że zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, tom I, s. 371), pojęcie "dieta", którego definicji legalnej ustawodawca nie umieścił w ustawie o samorządzie gminnym, oznacza "wynagrodzenie dzienne z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków". Nie budzi wątpliwości fakt, że przewodniczący rady gminy i jego zastępca zajmują pozycję szczególną oraz wyraźnie inną co do zakresu działań w porównaniu z pozostałymi radnymi. Okoliczność ta znalazła swój wyraz w uchwale z dnia 28 lutego 2003 r., w której przysługująca im miesięczna dieta określona została w wysokości wyższej od wysokości diet ustalonych dla innych radnych, nie przekraczając jednak górnej granicy określonej przez przepis art. 25 ust. 6 powołanej ustawy. Dieta przysługująca przewodniczącemu i jego zastępcy określona została przez radę gminy w sposób zryczałtowany w wysokości odpowiednio 65% i 30% określonej w § l uchwały kwoty bazowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwała rady gminy, określająca zryczałtowane miesięczne diety nie narusza art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. "Ryczałtować" oznacza natomiast, zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, tom III, s. 141), "ustalać kwotę wynagrodzenia, opłaty bez szczegółowej kalkulacji, np. bez określenia ilości pracy, którą się opłaca". Tym samym, stwierdzić należy, że w ramach swobody jaką ustawodawca przyznał radzie gminy, dopuszczalne było określenie diety przysługującej przewodniczącemu i jego zastępcy w związku z całokształtem wykonywanych czynności związanych z pracą rady w sposób zryczałtowany, a zatem niezależny od uczestnictwa w sesjach rady, posiedzeniach jej komisji i w innych pracach. Kwestią odrębną jest natomiast fakt, że zgodnie z art. 24 powołanej ustawy, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W ocenie Sądu, tak ukształtowane zasady wypłacania diet przewodniczącemu i jego zastępcy nie pozostają w sprzeczności z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca nie określił bowiem w tym przepisie jakie konkretne reguły powinny być ustalone przez radę gminy w podjętej uchwale. Rada gmina mogła zatem ukształtować zasady przyznawania diet radnym w sposób dyskrecjonalny. W tym stanie sprawy, właściwy organ nadzoru, którym w niniejszej sprawie był Wojewoda, nie miał podstaw do uznania uchwały Rady Gminy P. z dnia 28 lutego 2003 r. za sprzeczną z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 152 powołanej ustawy.