II SA 2617/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Hanna Raszkowska (spr.) Irena Szczepkowska Karolina Alboszta po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. i M. M. kwotę10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 stycznia 2002 r. M. i S. M. wystąpili do Starosty O. z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych o łącznej powierzchni 10,99 ha, położonych na działkach nr 35/2, 39/2 i 47/7 w obrębie G. Wskazali, iż są to grunty klasy V, VI lub położone na stoku o średnim nachyleniu powyżej 15%, i od kilku lat nie są użytkowane rolniczo, gdyż ich wykorzystywanie pod uprawy rolne jest nieopłacalne. Zalesienie tych gruntów umożliwi zatem racjonalne ich wykorzystanie. Decyzją z dnia 26 marca 2002 r. "[...]", wydaną z upoważnienia Starosty O., Kierownik Wydziału Rolnictwa Ochrony Środowiska i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w O. nie wyraził zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych będących własnością wnioskodawców, położonych w obrębie G., Gm. K. o ogólnej powierzchni 9,31 ha, stwierdzając w uzasadnieniu, iż wnioskowanej zmiany charakteru użytkowania tego gruntu nie zaakceptowała Rada Gminy w K. na sesji w dniu 12 lutego 2002 r. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy wnieśli o jej uchylenie i uznanie, że wymóg akceptacji Rady Gminy K. dla zmiany charakteru użytkowanego gruntu rolnego na leśny został spełniony. Zarzucili oni, iż starosta naruszył art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, nie uwzględniając tego, iż brak stanowiska rady gminy w terminie 30 dni uznaje się za akceptację rady gminy dla wniosku. Ponadto, zdaniem odwołujących się, zajęcie stanowiska przez radę gminy winno nastąpić w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 106 § l i 5 k.p.a., na które służy zażalenie. Podnieśli, iż decyzja narusza art. 107 §1 i 3 k.p.a. gdyż nie zawiera uzasadnienia prawnego. Odwołujący się zakwestionowali również kryteria przyjęte przez Radę Gminy w K. przy opiniowaniu wniosku. Decyzją z dnia 28 maja 2002 r. "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia nakazuje staroście uzyskanie akceptacji rady gminy, co zgodnie z gramatyczną wykładnią tego przepisu oznacza, iż nie chodzi o zasięgnięcie opinii rady gminy, która stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie i podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez organ rozstrzygający, lecz o konieczność uzyskania zgody na zmianę charakteru gruntu. Organ II instancji wykazał, iż uchwała Rady Gminy K. została podjęta z zachowaniem terminu 30 dni. Stwierdził, iż rada gminy nie mogła wydać postanowienia na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ zasady jej działania oraz tryb postępowania określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 r. ), które mają charakter przepisów szczególnych. Z uwagi na te szczególne uregulowania, brak akceptacji wniosku przez radę gminy nie podlega kontroli merytorycznej w postępowaniu odwoławczym. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż skoro rada gminy nie zaakceptowała wniosku stron o zmianę charakteru gruntu, to brak było podstaw do wyrażenia zgody na przeznaczenie go do zalesienia. W oparciu o argumentację zawartą w odwołaniu, S. i M. M. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenia przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Małżonkowie M. i S. M. pismem z dnia 22 września 2003 r. poinformowali Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, iż dnia 23 maja 2002 r. zaskarżyli do NSA uchwałę Rady Gminy w K. lecz ich skarga została odrzucona ze względu na to, że uchwała ta "nie wywołuje skutków z art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, lecz jest przewidzianym w art. 106 kpa stanowiskiem w ramach współdziałania z organem rozstrzygającym sprawę, na które służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego". W załączeniu przesłali kopię odpisu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z reformą sądownictwa administracyjnego skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych decyzji, tj. ich zgodności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie kontrola ta wykazała naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie był art. 3 ust. 7 ( uchylonej z dniem 15 stycznia 2004 r. ) ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz. U. Nr 73, póz. 764 ). Zgodnie z tym przepisem organem właściwym do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia jest starosta, właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu. Wyrażenie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Istotnym elementem tejże procedury jest zwrócenie się starosty do wójta o akceptację przez radę gminy wniosku konkretnej osoby o zmianę przeznaczenia gruntu. Z przepisu tego wynika, że w załatwieniu sprawy przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia biorą udział dwa współdziałające ze sobą organy: starosta i rada gminy. Wyrażenie zgody przez starostę następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z art. 3 ust. 7 i 9 w/w ustawy a także z art. l § l pkt l kpa stanowiącego, iż kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast rada gminy jest podmiotem współdziałającym w załatwieniu sprawy przez akceptację wniosku. Ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie zawiera uregulowań co do zasad wyrażania akceptacji przez radę gminy oraz trybu zaskarżania ewentualnej odmowy. Niezbędnym zatem zdaje się rozważenie innych aspektów procedury, pozwalających na ustalenie zasad, według których następuje przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia. Według art. 106 § l kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 106 § 5 kpa stanowi, iż zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Sąd uznał za słuszne wywody skargi, iż w rozpatrywanej sprawie zajęcie stanowiska przez radę gminy winno nastąpić według reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt "[...]" w sprawie ze skargi S. i M. M. i innych skarżących na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 12 lutego 2002 r. w przedmiocie zaopiniowania podań skarżących o przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z unormowania art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wynika, że "kwestionowana uchwała nie wywołuje skutków ukazanych w art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, lecz jest przewidzianym w art. 106 kpa stanowiskiem w ramach współdziałania z organem rozstrzygającym sprawę, na które służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 106 § 5 w związku z art. 17 pkt l kpa )". Również w postanowieniu z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/ŁD 1056/02 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż akceptacja, o jakiej mowa w art. 3 ust. 7 analizowanej ustawy jest przewidzianym w art. 106 § 5 kpa "wyrażeniem stanowiska w innej formie" w sprawie indywidualnej, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Sąd uznając, iż właściwą dla rady gminy formą prawną działania jest podejmowanie uchwał, którym czasem nadawane są inne nazwy, stwierdził, iż okoliczność ta sama w sobie nie może przesądzać ani o niemożności uznania uchwały rady gminy za decyzję lub postanowienie wydane w zakresie objętym przepisami kodeksu administracyjnego, ani też o formie kontroli takiej uchwały. Podsumowując dotychczasowe rozważania przyjąć należy, że rada gminy, zajmując stanowisko w przedmiocie przeznaczenia gruntów do zalesienia, działa jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnych, a jej uchwała jest uchwałą podjętą w pierwszej instancji, na którą przysługuje zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego. Dzięki takiemu rozwiązaniu strona ma możliwość brania udziału w postępowaniu toczącym się w jej sprawie, a także dochodzenia swych praw przed organem wyższego stopnia. Przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać reguł postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 10 § l, 77 § l, 106 § l i 5 oraz art. 107 kpa. Pamiętać również należy, że rada gminy odmawiając akceptacji dla złożonego wniosku winna opierać się przede wszystkim na przesłankach określonych w art. 3 ust. 2 i 3 powołanej ustawy Wobec powyższych uchybień należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 powołanej ustawy.