II SA 2619/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Kazimierz Jarząbek Marzenna Glabas Irena Szczepkowska (sprawozdawca) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r., sprawy ze skargi D. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]", w przedmiocie odmowy przeznaczenia gruntu rolnego na leśny - I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. i K. J. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych. 2 II SA 2619/02 Uzasadnienie Starosta O. działając na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz.764) pismem z dnia 11 stycznia 2002 r. poinformował Wójta Gminy K. o otrzymaniu wniosku D. i K. małżonków J. w sprawie przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia oraz wystąpił z prośbą o akceptację przez Radę Gminy K. zmiany charakteru wskazanego przez wnioskodawców gruntu rolnego na leśny. Pismo starosty wpłynęło do urzędu gminy dnia 14 stycznia 2002 r. Wójt Gminy K. pismem z dnia 14 lutego 2002 r. powiadomił Starostę O. o podjętym w dniu 12 lutego 2002 r. stanowisku rady gminy w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia. Staroście przekazano wyciąg z protokołu Nr "[...]" z sesji Rady Gminy z dnia 12 lutego 2002 r., z którego wynikało, iż rada gminy nie zaakceptowała części wniosków, w tym wniosku małżonków J. oraz, że zaakceptowane zostały wnioski osób, których źródłem utrzymania jest rolnictwo. Starosta O., po rozpatrzeniu wniosku D. i K. J., powołując się na przepis art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, wydał w dniu 26 marca 2002 r. decyzję Nr "[...]" o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych, będących własnością D. i K. J., położonych w obrębie S., gm. K. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił niezaakceptowaniem przez radę gminy wnioskowanej przez małżonków J. zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na leśny. W odwołaniu od tej decyzji D. i K. J. wnosili ojej uchylenie z powodu naruszenia art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 10, 107 § l i 3 oraz art. 106 § l i 5. Zdaniem odwołujących się starosta wydając negatywną dla nich decyzję nie uwzględnił określonego w art. 3 ust 7 ustawowego terminu 30 dni, po upływie którego brak stanowiska rady gminy uznać należało za akceptację dla wniosku z mocy ustawy. Według ich obliczeń pismo Wójta Gminy w K. z dnia 14 lutego 2002 r., informujące o zajętym przez Radę Gminy w K. stanowisku w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na leśne, wpłynęło do Starostwa Powiatowego w O. dnia 15 lutego 2002 r., czyli dwa dni po upływie terminu 30 dni. Małżonkowie J. podnosili także, iż zajęcie stanowiska przez radę gminy winno nastąpić w drodze postanowienia, na które służy prawo wniesienia zażalenia. Wójt gminy nie poinformował ich o negatywnym rozpatrzeniu prośby starosty o akceptację, skutkiem czego pozbawieni zostali zarówno przysługującego im prawa do posiadania informacji o zajętym stanowisku, jak i możliwości wniesienia na nie zażalenia. Zarzucili nadto, iż decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, czym narusza dyspozycję art. 107 §1 i 3 kpa. Kwestionowali także kryterium przyjęte przez radę gminy przy opiniowaniu wniosków wskazując, iż jednym z ich źródeł utrzymania jest właśnie rolnictwo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania małżonków J. i decyzją z dnia 28 maja 2002 r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję Starosty O. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołujących się odnośnie niedotrzymania przez radę gminy terminu 30 dni, określonego w art. 3 ust. 7 powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Wskazało, iż stosowna prośba starosty podpisana przez osobę do tego upoważnioną wpłynęła do właściwego urzędu gminy w dniu 14 stycznia 2002 r. i z tym dniem zaczął biec 30- dniowy termin do podjęcia w tej sprawie uchwały. Termin ten, według obliczeń organu, upływał w dniu 13 lutego 2002 r., zaś uchwała rady gminy została podjęta w dniu 12 lutego 2002 r., z zachowaniem terminu 30 dni. W ocenie organu orzekającego rada gminy nie mogła wydać postanowienia na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w odniesieniu do rady gminy zasady jej działania oraz tryb procedowania określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które mają charakter przepisów szczególnych. Zdaniem Kolegium brak akceptacji wniosku przez radę gminy nie podlega kontroli merytorycznej w postępowaniu odwoławczym, gdyż Kolegium nie ma uprawnień w tym zakresie. Organ wyraził pogląd, iż skoro rada gminy nie zaakceptowała wniosku o zmianę charakteru gruntu, to brak było podstaw do wyrażenia zgody na przeznaczenie go do zalesienia. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i K. J. domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty z wielowątkowego odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podtrzymało stanowisko, iż zachowany został 30-dniowy termin, o jakim mowa w art. 3 ust. 7 powołanej wyżej ustawy; podkreśliło, iż przy akceptacji stanowiska skarżących co do terminu 30 dni, rada gminy faktycznie pozbawiona byłaby wpływu w sprawach, w których ustawodawca przewidział dla niej pozycję decydującą przy przeznaczaniu konkretnych gruntów do zalesienia, a o stanie zagospodarowania gruntów na jej terenie decydowałaby sprawność urzędu pocztowego, a więc instytucji nie będącej organem gminy. Ponadto podniesiono, iż jedynym trybem wzruszenia uchwały Rady Gminy w K. z dnia 12 lutego 2002 r. jest tryb przewidziany w ustawie o samorządzie gminnym, z którego jednak Skarżący nie chcą skorzystać. Małżonkowie J. pismem z dnia 22 września 2003 r. poinformowali Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w dniu 23 maja 2002r. zaskarżyli do NSA uchwałę Rady Gminy w K. lecz ich skarga została odrzucona ze względu na to, że uchwała ta "nie wywołuje skutków z art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, lecz jest przewidzianym w art. 106 kpa stanowiskiem w ramach współdziałania z organem rozstrzygającym sprawę, na które służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego". W załączeniu przesłali kopię odpisu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie, Sąd stwierdził naruszenie prawa. Podstawę materialnoprawną wydanych orzeczeń stanowił przepis art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, póz. 764). W myśl tego przepisu starosta rozpatruje wnioski według kolejności ich wpływu i wydaje decyzje w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Starosta prowadzi rejestr wniosków uwzględniający terminy ich wpływu. O otrzymanych wnioskach Starosta informuje właściwego ze względu na miejsce położenia gruntu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, występując z prośbą o akceptację przez radę gminy zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Brak stanowiska rady gminy w terminie 30 dni uznaje się za akceptację rady gminy dla wniosku. Z przytoczonego przepisu wynika, że w załatwieniu sprawy przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia biorą udział dwa współdziałające ze sobą organy: starosta i rada gminy. Wyrażenie zgody przez starostę następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z art. 3 ust. 7 i 9 cytowanej ustawy, a także z art. l § l pkt l kpa stanowiącego, iż kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast rada gminy jest podmiotem współdziałającym w załatwieniu sprawy przez akceptację wniosku. Ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie zawiera uregulowań co do zasad wyrażania akceptacji przez radę gminy oraz trybu zaskarżania ewentualnej odmowy. Niezbędnym zatem staje się rozważenie innych aspektów procedury, pozwalających na ustalenie zasad, według których następuje przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia. Według art. 106 § l kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 106 § 5 kpa stanowi, iż zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd uznał za słuszne wywody skargi, iż w rozpatrywanej sprawie zajęcie stanowiska przez radę gminy winno nastąpić według reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd taki zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt "[...]" w sprawie ze skargi małżonków J. i innych skarżących na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 12 lutego 2002 r. w przedmiocie zaopiniowania podań skarżących o przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, iż z unormowania art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wynika, iż że kwestionowana uchwała nie wywołuje skutków ukazanych w art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, lecz jest przewidzianym w art. 106 kpa stanowiskiem w ramach współdziałania z organem rozstrzygającym sprawę, na które służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 106 § 5 w związku z art. 17 pkt l kpa). Również w postanowieniu z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/ŁD 1056/02 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż akceptacja, o jakiej mowa w art. 3 ust. 7 analizowanej ustawy jest przewidzianym w art. 106 § 5 kpa "wyrażeniem stanowiska w innej formie" w sprawie indywidualnej, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Sąd uznając, iż właściwą dla rady gminy formą prawną działania jest podejmowanie uchwał, którym czasem nadawane są inne nazwy, stwierdził, iż okoliczność ta sama w sobie nie może przesądzać ani o niemożności uznania uchwały rady gminy za decyzję lub postanowienie wydane w zakresie objętym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ani też o formie kontroli takiej uchwały. Sąd nie podzielając przyjętej w zaskarżonej decyzji interpretacji, że kontrola uchwały odmawiającej akceptacji wniosku o przeznaczenie gruntu do zalesienia powinna następować w trybie art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, pragnie zwrócić uwagę na zapis art. 102 tej ustawy, w myśl którego przepisów rozdziału 10 o nadzorze nad działalnością gminną nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze, a kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określaj ą przepisy szczególne. Podsumowując dotychczasowe rozważania przyjąć należy, że rada gminy, zajmując stanowisko w przedmiocie przeznaczenia gruntów do zalesienia, działa jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnych, a jej uchwała jest uchwałą podjętą w pierwszej instancji, na którą przysługuje zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego. Dzięki takiemu rozwiązaniu strona ma możliwość brania udziału w postępowaniu toczącym się w jej sprawie, a także dochodzenia swych praw przed organem wyższego stopnia. Przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać reguł postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 10 § l, 77 § l, 106 § l i 5 oraz art. 107 § kpa. Pamiętać również należy, że rada gminy odmawiając akceptacji dla złożonego wniosku winna opierać się przede wszystkim na przesłankach określonych w art. 3 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, czyli ma odnosić się do gruntów mających zmienić swe przeznaczenie, a nie do osób władających tymi gruntami. Wobec powyższych uchybień należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 powołanej ustawy. [pic]