II SA/Ol 1005/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Kuratora Oświaty z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie uzupełnienia decyzji dotyczącej nadania stopnia nauczyciela mianowanego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2010r. M. S. wystąpiła do Prezesa Towarzystwa A o sprostowanie decyzji wydanej 22 grudnia 2005r. w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego - o brakującą pieczątkę imienną i podpis organu, który wydał tę decyzję. Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2010r., adresowanym do Zarządu tegoż Towarzystwa strona podtrzymała powyższy wniosek, przedstawiając jego uzasadnienie. Wyjaśniła, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego jest decyzją administracyjną, która powinna zawierać niezbędne elementy wskazane w art. 9b ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006, Nr 97, poz. 674 ze zm.). Wnioskodawczyni wskazała, że posiadany przez nią akt nadania stopnia awansu zawodowego zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie. Dlatego pomimo braku podpisów Zarządu Towarzystwa oraz użycia niewłaściwej pieczęci (szkoły zamiast Towarzystwa), akt ten jest, zdaniem strony, ważny, co uzasadnia jego uzupełnienie zgodnie ze złożonym wnioskiem. Strona podniosła, że takie stanowisko podziela Kuratorium Oświaty, w którym złożyła wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia awansu nauczyciela dyplomowanego. Jednocześnie M. S. wskazała, że w razie uznania, iż zachodzi konieczność wydania nowego aktu nadania stopnia awansu zawodowego, wnosi o wydanie decyzji administracyjnej z bieżącą datą, lecz nadającą jej stopień awansu zawodowego z dniem 31 grudnia 2005r., zgodnie z art. 9b ust. 3a Karty Nauczyciela w ówczesnym brzmieniu. Podała, że bezspornym jest, iż wniosek o nadanie stopnia awansu zawodowego złożyła w wymaganym terminie, a w konsekwencji obowiązkiem Zarządu było wydanie odpowiedniej decyzji do dnia 31 grudnia 2005r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2010r. Zarząd Towarzystwa poinformował M. S., iż nie widzi możliwości uwzględnienia zgłoszonego w piśmie z dnia 10 sierpnia 2010r. wniosku. Wyjaśniono też, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym sprawy Zarząd uprawniony jest jedynie do wydania decyzji administracyjnej nadającej wnioskodawczyni stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z datą wydania decyzji. Wskazano, ze taka decyzja zostanie wydana i niebawem doręczona stronie. Pismem z dnia 24 sierpnia 2010r. M. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia z dnia 19 sierpnia 2010r., wskazując że jest ono decyzją, do której zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co ma uzasadnienie w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności: art. 9 b ust. 1 pkt 2 ,art. 9b ust 3a, art. 9b ust. 4 i ust. 6 Karty Nauczyciela, poprzez nieuprawnioną i bezzasadną odmowę nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w trybie i w zgodzie z warunkami przewidzianymi w powołanej ustawie, tj. w zakresie prawidłowej daty nadania stopnia awansu zawodowego, którą jest 31 grudnia 2005r., a nie przywołana przez organ "data wydania decyzji", mimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek warunkujących nadanie kolejnego stopnia awansu zawodowego, w tym nadanie stopnia awansu zawodowego z dniem 31 grudnia 2005r. 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 1 O § 1, art. 11, art. 12 w zw. z art. 1 pkt 2 kpa oraz art. 9b ust. 6 cytowanej ustawy Karta Nauczyciela w związku z art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 1 pkt 2 kpa, poprzez rażące naruszenie prawa godzące w prawnie chronione interesy strony i odmowę wydania decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z datą wynikającą z przepisów prawa, w szczególności art. 9b ust. 3a ustawy Karta Nauczyciela, tj. 31 grudnia 2005r. oraz zapowiedź wydania decyzji nadającej stronie stopień awansu zawodowego z datą wydania decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, że nadanie jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nastąpiło w dniu 31 grudnia 2005r. Poza tym pismem z dnia 27 sierpnia 2010r. M. S. wystąpiła do Zarządu Towarzystwa o niezwłoczne wydanie zapowiedzianej decyzji o przyznaniu jej stopnia nauczyciela mianowanego z dniem wydania tej decyzji i doręczenie tego rozstrzygnięcia do dnia 30 sierpnia 2010r. Postanowieniem z dnia "[...]"., nr "[...]" Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 134 kpa orzekł o niedopuszczalności odwołania. Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie istnieje w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia (decyzja administracyjna). Wskazano, że pismo z dnia 16 sierpnia 2010 r. Towarzystwa nie zawiera jednego z najważniejszych elementów decyzji, a mianowicie rozstrzygnięcia, ani co do istoty sprawy, ani w wymiarze wyłącznie formalnym. Informacja o braku podstaw do nadania pani M. S. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z datą inną niż data wydania decyzji administracyjnej jest czynnością materialno-techniczną i nie stanowi odmowy nadania stopnia awansu zawodowego w rozumieniu art. 9b ust.6 Karty Nauczyciela. Tym bardziej, że w przedmiotowym piśmie zapowiedziano wydanie decyzji nadającej stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Dopiero od tej decyzji doręczonej stronie będzie przysługiwało odwołanie, w którym można będzie m. in. podnieść sprawę terminu nadania stopnia awansu. W skardze na powyższe postanowienie M. S. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, w szczególności: art. 6, 7, 8, 9, art. 11, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3, art. 134 kpa w zw. z art. 9b ust. 3a, art. 9b ust. 4 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, poprzez wadliwe i nieuprawnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wobec nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej, mimo że zaskarżony odwołaniem akt spełnia wszystkie wymogi konieczne przypisane decyzji administracyjnej i stanowi decyzję odmowną w przedmiocie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z datą 31 sierpnia 2005r. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżone postanowienie i wyrażona w nim ocena prawna jest wadliwa w stopniu stanowiącym rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie Towarzystwa zawarte w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 roku, mimo braku takiego oznaczenia, jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 9b ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Pismo to, oprócz merytorycznego rozstrzygnięcia, zawiera podstawowe elementy decyzji przewidziane w przepisach prawa takie, jak: oznaczenie strony, oznaczenie organu, podpisy osób upoważnionych do wydania decyzji oraz datę wydania decyzji. Dalej skarżąca, powołując się na utrwalone poglądy doktryny oraz wskazując liczne rozstrzygnięcia wojewódzkich sądów administracyjnych, wskazała, że wyłącznie treść i zawartość merytoryczna (a nie forma) wyznacza charakter oraz odpowiednią kwalifikację i przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Pismo organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję nawet wtedy, gdy nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 kpa, jeżeli zawiera minimum niezbędnych elementów takich, jak oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Zdaniem M. S. z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego odbywa się w drodze decyzji administracyjnej o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego, pismo organu I instancji jest decyzją administracyjną, gdyż rozstrzyga konkretną sprawę administracyjną w stosunku do konkretnej osoby fizycznej i odnosi się do zindywidualizowanego odbiorcy oraz rozstrzyga o jego sytuacji w definitywny sposób. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ wyjaśnił, że kwestionowane skargą pismo nie rozstrzyga merytorycznie o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego. Pismem tym organ prowadzący szkołę informuje nauczyciela, że zostanie nadany mu stopień nauczyciela mianowanego z datą wydania decyzji, a nie z datą 31 grudnia 2005r. Jest to więc zapowiedź wydania decyzji administracyjnej, a jednocześnie informacja, że w decyzji tej nie będzie uwzględniony wniosek nauczyciela odnośnie do daty nadania stopnia awansu. Wskazano, że w ten sposób przedmiotowe pismo zostało zakwalifikowane przez samą skarżącą, która pismem z dnia 27 sierpnia 2010r. zwróciła się do Zarządu Towarzystwa o niezwłoczne wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej zapowiedzianej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami jest to, czy pismo Zarządu Towarzystwa z dnia 19 sierpnia 2010 r. jest decyzją administracyjną rozstrzygającą o odmowie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego z dniem 31 grudnia 2005r., czy jedynie pismem zwiastującym wydanie takiej decyzji. Zarówno organ jak i strona skarżąca skupiły się jedynie na tym aspekcie, nie dostrzegając, że sporne pismo stanowiło odpowiedź organu prowadzącego szkołę na wniosek skarżącej z dnia 4 sierpnia 2010r., uzupełniony pismem z dnia 10 sierpnia 2010r., w którym wyraźnie skarżąca zwróciła się do Zarządu Towarzystwa o uzupełnienie aktu mianowania z dnia 22 grudnia 2005r. o brakującą pieczątkę imienną i podpis organu. Jedynie dodatkowo skarżąca wniosła o wydanie nowego aktu mianowania, w razie uznania przez organ, iż zachodzi taka konieczność. Zatem sporne pismo Towarzystwa trzeba rozpatrywać przede wszystkim jako rozstrzygnięcie wniosku strony o uzupełnienie aktu mianowania, nie zaś wniosku o wydanie decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż przedmiotowe pismo co do tej drugiej kwestii podnoszonej przez stronę we wniosku, informuje jedynie skarżącą, że decyzja stanowiąca akt mianowania zostanie jej wydana i doręczona. Tak też tę informację zrozumiała sama skarżąca, skoro pismem z dnia 27 sierpnia 2010r. zwróciła się do Zarządu Towarzystwa o niezwłoczne wydanie i doręczenie jej zapowiedzianej decyzji. W związku z powyższym w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ prowadzący szkołę nie rozstrzygnął spornym pismem wniosku strony o wydanie aktu mianowania, gdyż wyraźnie zapowiedział tylko jego wydanie. Pismem tym natomiast organ prowadzący szkołę bezspornie w sposób jednoznaczny ustosunkował się do wniosku strony o uzupełnienie decyzji z dnia 22 grudnia 2005r. w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego, odmawiając jego uwzględnienia. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji należy rozpatrywać w kontekście treści art. 111 § 1 kpa, który wskazuje pod jakimi warunkami i w jakim zakresie decyzja administracyjna może zostać uzupełniona po jej doręczeniu stronie. Przepis ten stanowi, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis art. 111 nie określa formy czynności, w jakiej organ administracji publicznej załatwia żądanie uzupełnienia decyzji. Dlatego w literaturze istnieją rozbieżności co do formy prawnej tej czynności. W odniesieniu do uzupełnienia rozstrzygnięcia w decyzji, w piśmiennictwie zarysowały się w tej kwestii następujące stanowiska: a) uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia następuje w drodze decyzji zwanej uzupełniającą, przy czym według niektórych autorów od decyzji uzupełniającej służy odwołanie (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996), według zaś innych od decyzji uzupełniającej odwołanie nie służy, bowiem decyzja ta nie ma cech decyzji odrębnej i samoistnej (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 286), z kolei J. Borkowski jest zdania, że od daty doręczenia decyzji uzupełniającej rozstrzygnięcie lub odmawiającej uzupełnienia rozstrzygnięcia, będzie biegł dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy, a więc od decyzji uzupełnianej co do rozstrzygnięcia wraz z decyzją uzupełniającą (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 508), b) uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia nie jest decyzją administracyjną, lecz polega na doręczeniu stronie dodatkowego tekstu (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 185) / Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej Komentarz do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2010). W odniesieniu natomiast do braku pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji na drodze administracyjnej lub sądowej, w literaturze istnieje zgodność poglądów, że uzupełnienie decyzji w tej sprawie winno nastąpić w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. W literaturze reprezentowany jest także pogląd, że formę postanowienia należy również zastosować w razie odmowy uzupełnienia decyzji (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III). Podobny pogląd reprezentowany jest także w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1217/09 z dnia 5 listopada 2009r.publ. Wspólnota 2009/47/45). W judykaturze jednoznacznie przyjmuje się ponadto, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub odmowie uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2009r, sygn. akt VII SA/Wa 1656/08 publ. w bazie LEX nr 550289). Dlatego też na postanowienie wydane w trybie art. 111 kpa zażalenie nie przysługuje i należy stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 kpa, tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 30 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 521/09, publ. w bazie LEX nr 503979). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż nawet jeżeliby przyjąć za skarżącą, że kwestionowane przez nią w drodze odwołania pismo organu prowadzącego szkołę z dnia 19 sierpnia 2010r. zostało wydane w procesowej formie decyzji lub postanowienia, to i tak nie zmieniłoby to faktu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie podlega samo w sobie zaskarżeniu. Nie przysługuje zatem od niego odwołanie ani zażalenie. Z tych też przyczyn zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie Kuratora Oświaty odpowiada prawu. Dlatego skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.