II SA/Ol 101/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego oddala skargę. Decyzją z 24 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji") udzielił E. [...] Sp. z o.o. [...] (dalej: "spółka", "inwestor") pozwolenia zintegrowanego [...]. Postanowieniem z 4 października 2024 r., organ I instancji po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia E. [...] (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") z 17 września 2024 r. w pkt. 1 wyjaśnił wątpliwości co do treści ww. decyzji w zakresie pytania nr 2 wniosku: czy ww. decyzja zezwala na eksploatację zbiorników podziemnych, przez stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja pozwala na prowadzenie instalacji [...], opisanej we wniosku o wydanie pozwolenia wraz z całym wyposażeniem, jednak bez określenia, czy zbiorniki są podziemne, czy naziemne. Organ udzielił również odpowiedzi pytanie nr 2a wniosku: dla ilu i jakiej wielkości zbiorników podziemnych wydano zgodę na eksploatację w tej decyzji poprzez stwierdzenie, że decyzja pozwala na prowadzenie przedmiotowej instalacji i wszystkich zbiorników, które były objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia, wchodzących w jej skład. Nie ustalano podczas postępowania, które zbiorniki są podziemne, w związku z tym decyzja nie określa ani ich ilości, ani wielkości. W punkcie 2 postanowienia starosta odmówił wyjaśnienia pozostałych wątpliwości, tj. w zakresie pytań: Kiedy w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji starosta odbywał wizyty w przedsiębiorstwie inwestora, jaki cel miały te wizyty i czy organ kontrolował wszystkie części instalacji, które zostały objęte postępowaniem administracyjnym, zakończonym wydaniem ww. decyzji, a jeśli nie, to których części instalacji nie kontrolował i dlaczego? (pytanie 1. wniosku). Czy zbiorniki podziemne należały w momencie wydawania decyzji do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko? (pytanie 2.b wniosku). Jakie jest przeznaczenie zbiorników podziemnych? (pytanie 2.c wniosku). Czy zbiorniki podziemne na terenie spółki miały być potrzebne do procesu technologicznego prowadzonego w instalacji objętej decyzją? (pytanie 2.d wniosku). Czy do zbiorników podziemnych miały prowadzić podziemne czy naziemne rurociągi? (pytanie 2.e wniosku). Od kiedy starosta posiada wiedzę o istnieniu zbiorników podziemnych i ich przeznaczeniu? (pytanie 3. wniosku). Starosta wyjaśnił w uzasadnieniu, że pozwolenie zintegrowane obejmuje zbiorniki podziemne, o czym świadczy treść punktu XX. tej decyzji: "w przypadku likwidacji instalacji należy szczególną uwagę zwrócić na oczyszczenie infrastruktury podziemnej, w tym: studzienek kanalizacyjnych, urządzeń ściekowych, zbiorników retencyjnych na wodę deszczową, oraz zbiorników podziemnych". Podał, że informacja o dacie i zakresie kontroli organu zawarta jest w uzasadnieniu decyzji, na str. 101. "1/1/ dniu 6 listopada 2018 r. oraz w dniu 22 listopada 2018 r. pracownicy Starostwa uczestniczyli w kontroli przeprowadzanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na terenie zakładu w zakresie kontroli instalacji, obiektów budowlanych i miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska". Ocenił, że pytania nie dotyczą wyjaśnienia treści decyzji, lecz informacji o czynnościach prowadzonych w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji. Strona postępowania w trakcie jego trwania miała dostęp do akt i była informowana o czynnościach oraz ustaleniach w trakcie postępowania . Odnośnie do pytania 2b stowarzyszenia stwierdził, że nie dotyczy ono wyjaśnienia treści decyzji, a ustaleń dokonanych w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do pytań 2c - 2e stwierdził, że w ww. decyzji nie zawarto szczegółowych informacji o rodzaju zbiorników wchodzących w skład instalacji, tj. w zakresie ustaleń, które są podziemne, a które naziemne. Wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie zobowiązują organu wydającego pozwolenie zintegrowane do wyszczególnienia w decyzji informacji o parametrach zbiorników podziemnych wchodzących w skład instalacji. Przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie było więc ustalenie wszystkich parametrów wyposażenia instalacji, ale ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej instalacji w odniesieniu do obowiązujących przepisów i ustalenie warunków, które ograniczą to oddziaływanie w sposób wskazany przepisami. Stwierdził, że żądania strony w ww. zakresie nie dotyczą wątpliwości co do niejasnego czy zawiłego rozstrzygnięcia decyzji, które mogłyby zostać wyjaśnione na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a."). W złożonym zażaleniu stowarzyszenie zarzuciło, że organ pierwszej instancji uchylił się od merytorycznego wyjaśnienia podniesionych wątpliwości, gdyż udzielone odpowiedzi nic nie wyjaśniają. Podniosło, że przedmiotem wyjaśnienia jest treść decyzji, a nie wniosku inwestora, zatem nie można wyjaśniać przez odesłanie do wniosku inwestora. Starosta uchylił się od odpowiedzi, stwierdzając, że w decyzji nie określono, czy są nią objęte zbiorniki podziemne czy naziemne. Nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, że pytanie 1 wniosku nie dotyczy treści pozwolenia zintegrowanego, ale czynności podejmowanych w trakcie postępowania, a także z oceną treści pytania 2b. Wywiodło, że starosta mógł udzielić zgody na eksploatację zbiorników po ustaleniu, że ich eksploatacja jest przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 30 grudnia 2016 r., a ustalenia w tym zakresie powinien zawrzeć w uzasadnieniu pozwolenia zintegrowanego. Odnośnie zaś pytań 2c- 2e stowarzyszenie wyjaśniło, że pyta czy organ udzielił zgody na eksploatację zbiorników podziemnych, a jeżeli taka zgoda została udzielona, to jakie substancje, przedmioty mogą być tam magazynowane, bo wprost nie wynika to z treści decyzji. Pozwolenie zintegrowane określa zakres ingerencji w środowisko, która jest pochodną rodzaju urządzeń lub instalacji eksploatowanych przez posiadacza pozwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO" lub "kolegium") postanowieniem z 13 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO wywiodło z art. 113 § 2 k.p.a., że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Zaznaczyło jednocześnie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji. Podkreśliło, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. SKO stwierdziło, że starosta wyjaśnił wątpliwości stowarzyszenia w części dotyczącej pytań, czy decyzja z 24 czerwca 2019 r. zezwala na eksploatację zbiorników podziemnych oraz dla ilu i jakiej wielkości zbiorników podziemnych zgodę na eksploatację wydano w ww. decyzji. Starosta jednoznacznie wskazał, że ww. decyzja zezwala na prowadzenie instalacji [...] opisanej we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego wraz z całym wyposażeniem, jednak bez określenia czy zbiorniki są podziemne, czy nadziemne. Wyjaśniło również, że decyzja ta pozwala na prowadzenie przedmiotowej instalacji i wszystkich zbiorników, które były objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wchodzących w jej skład, przy czym podczas postępowania nie ustalano, które zbiorniki są podziemne, w związku z tym decyzja nie określa ani ich ilości, ani wielkości. Co do pozostałych kwestii objętych wnioskiem stowarzyszenia SKO podzieliło stanowisko starosty, że nie dotyczą one wątpliwości co do osnowy decyzji czy użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Zauważyło, że wniosek w istocie zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj.: przeznaczenia zbiorników podziemnych, określenia, czy zbiorniki podziemne są potrzebne do procesu technologicznego prowadzonego w zakładzie inwestora, sposobu połącznia zbiorników (rurociągi podziemne lub naziemne), wskazania, od kiedy Starosta ma wiedzę o istnieniu ww. zbiorników, okoliczności przebiegu kontroli zakładu spółki, kwalifikacji zbiorników podziemnych w kontekście rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co nie jest dopuszczalne w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W złożonej skardze stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że: starosta wyjaśnił treść decyzji, gdyż stwierdzenie, że w pozwoleniu zintegrowanym zezwolił na eksploatację takich urządzeń, jak we wniosku inwestora niczego nie wyjaśnia, zaś w pozostałym zakresie nie był zobowiązany do udzielenia wyjaśnień, ponieważ wszystkie pytania/wątpliwości dotyczyły treści pozwolenia zintegrowanego, 2) art. 113 § 2 k.p.a. przez odmowę wyjaśnienia wątpliwości wskazanych we wniosku, wynikającą z błędnego przyjęcia, że w części, w której starosta odmówił udzielenia wyjaśnień wniosek nie zmierza do wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie powtórzyło w całości wywody zawarte w zażaleniu. Dodało, że zakres wniosku nie wykracza poza ramy art 113 § 2 k.p.a. Przepis ten nie dotyczy tylko wyjaśnienia uchybień językowych (semantycznych czy syntaktycznych), gdyż obejmuje również uchybienia w zakresie spójności treści decyzji (wewnętrznej koherencji). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. W piśmie procesowym z 14 kwietnia 2025 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może mieć miejsce, gdy jej treść jest zawiła, niejednoznaczna, a tym samym co najmniej utrudnia jej prawidłowe wykonanie lub prawidłową interpretację. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana istniejącego rozstrzygnięcia lub dodanie do rozstrzygnięcia nowej treści (por. wyroki NSA z 15.12.2022 r. II OSK 2079/21; 25.11.2022 r. II GSK 1065/19 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem w drodze wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji zmienić jej lub uzupełnić o dodatkową bądź brakującą treść. Podkreślić należy, że wyjaśnienie treści decyzji nie może także prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub przepisów prawa. Nie można również poprawić treści decyzji, a tym bardziej jej zmieniać. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, ale jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens (tak NSA w wyroku z 1.10.2024 r. III OSK 4246/21 i przytoczone tam orzecznictwo). Instytucja wykładni decyzji, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a., nie jest więc dodatkowym środkiem zaskarżenia. Zauważyć także należy, że art. 113 § 2 k.p.a. nie przewiduje odrębnego postępowania, w którym organ zbiera i ocenia na nowo materiał dowodowy. Jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu i jej uzasadnienie (zob. wyrok NSA z 12.04.2023 r. II OSK 1153/20). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji, w sposób zrozumiały wyjaśnił dlaczego udzielił odpowiedzi właśnie na dwa z ośmiu zadanych mu pytań. Tym samym słusznie postąpiło kolegium akceptując powyższy tok rozumowania. W ocenie sądu stwierdzenie, że decyzja nie rozróżnia zbiorników podziemnych i naziemnych, ani nie określa ich wielkości oraz ilości, gdyż nie wymagają tego przepisy prawa jest tak zrozumiałe i precyzyjne, że nawet nie sposób jest sobie wyobrazić jakie są wątpliwości w tym przedmiocie i jak miałoby nastąpić ich wyjaśnienie. Jeżeli strona skarżąca miała odmienne stanowisko, co do konieczności wyszczególnienia w pozwoleniu zintegrowanym rodzaju zbiorników, ich ilości i wielkości to zastrzeżenia swoje w tej kwestii powinna zawrzeć w odwołaniu lub skardze. Tak jak wcześniej wskazano w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można wprowadzać do decyzji jakichkolwiek nowych unormowań. Organ rozpoznający taki wniosek może odnosić się tylko do treści zawartych w decyzji, a nie treści których nie ma, a które zdaniem wnioskodawcy powinny się tam znaleźć. Dotychczasowe stwierdzenia odnosiły się do pytań zawartych w pkt 2 oraz 2a), zwrócić jednak uwagę należy na to, że pomimo formalnego stwierdzenia w sentencji postanowienia organu I instancji o odmowie wyjaśnienia wątpliwości w zakresie pytań oznaczonych jako 2b), 2c), 2d) oraz 2e) to w rzeczywistości odniesienie się do zawartych pytań w uzasadnieniu jest bardzo zbliżone jak do pytań zawartych w pkt 2 oraz 2a). Organy obu instancji oceniły, że przepisy prawa nie zobowiązywały ich do określenia w decyzji szczegółowych informacji o rodzaju zbiorników wchodzących w skład instalacji, gdyż przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie było ustalenie wszystkich parametrów wyposażenia instalacji, ale ocena oddziaływania na środowisko. Nadto w zakresie pytania dotyczącego czy zbiorniki można ocenić jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko słusznie stwierdzono, że ustaleń tych dokonuje się w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Kolejną kwestią, do której należy się odnieść to pytania sformułowane w pierwszym i trzecim punkcie wniosku. Pytania te nawet nie dotyczą treści decyzji, w tym sensie co poprzednio omówione, bowiem strona skarżąca w ogóle nie stara się wykazać, że treść odpowiedzi wpłynie, na to że decyzja o pozwoleniu zintegrowanym stanie się np. bardziej zrozumiała. Oba te pytania dotyczą w zasadzie nie tylko tego kiedy starosta wykonywał określone czynności w ramach prowadzonego postępowania, ale przede wszystkim "kiedy odbywał wizyty w [...]", albo "od kiedy ... posiada wiedzę o istnieniu w/w zbiorników". W żadnym przypadku powyższe zagadnienia nie mogą być uznane za takie, których wyjaśnienia można dokonać w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Z treści zażalenia i skargi można wyprowadzić wniosek, że stowarzyszenie w trybie omawianej instytucji dąży do wykazania, że pozwolenie zintegrowane nie zostało prawidłowo wydane i nie jest kompletne, gdyż nie wskazuje na ilość zbiorników podziemnych, ich przeznaczenie i wielkość oraz sposób eksploatacji. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie, że stowarzyszenie stara się prowadzić polemikę z treścią decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Natomiast w niniejszym uzasadnieniu już wyjaśniono, że w drodze stosowania instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie można żądać zmiany treści decyzji i nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, gdyż merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (wyrok NSA z 22.03.2023 r. II OSK 272/22, 19.12.2018 r. II OSK 240/17). Sąd w postępowaniu dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie jest również uprawniony do oceny prawidłowości decyzji dotyczącej pozwolenia integrowanego. Wskazać należy także na to, że kolegium nie ograniczyło się do przywołania treści art. 113 § 2 k.p.a. i wykładni tego przepisu, lecz odniosło się do realiów rozpoznawanej sprawy, czego skutkiem była prawidłowa konkluzja, że kwestie podnoszone przez żalące się stowarzyszenie wykraczają poza ramy zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.