II OSK 1153/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 451/19 w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 451/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego przy u. [...] w B. na działce nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. M. i A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 1 oraz 6 w powiązaniu z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ niewłaściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym odmowy sprostowania decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto w wyroku nie podano przesłanki, która by uprawdopodobniała, że PINB w B. powinien zostać wyłączony i to w sytuacji, w której prowadzi jeszcze inne sprawy pomiędzy tymi samymi stronami; 2. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – p.p.s.a.) w powiązaniu z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 28 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. był niewłaściwy do rozpoznania wniosku o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo że wielokrotnie już wydawał decyzję w tym zakresie oraz dziesiątki innych (niektóre postępowania trwają), niewskazanie, z jakiego powodu zdaniem Sądu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są analizowane w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd nie wskazał, kto i kiedy ma wyjaśnić, w jakim brzmieniu i w jakim stanie prawnym stosuje się przepis § 12 ust 2 ww. rozporządzenia; 3. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że podany przepis nie może służyć do odkodowania treści przywołanego w postanowieniu przepisu § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem strona nie ma prawa poznać jego literalnego brzmienia oraz daty publikacji. Ponadto pominięcie okoliczności, że wniosek nie służył do zmiany decyzji, lecz do poznania brzmienia przywołanego w decyzji przepisu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że podniesione w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku wskazują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, zaś sama skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionej podstawy. Pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczy właściwości organu do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym odmowy sprostowania decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Jednak prawidłowe sformułowanie zarzutu polegającego na naruszeniu przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania powinno polegać w pierwszej kolejności na powołaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie lub art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, w związku z właściwymi przepisami którymi sąd I instancji stosował lub powinien zastosować. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem wprost norm prawa materialnego, czy też k.p.a. a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji. Zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. został powiązany m.in. z art. 24 § 3 k.p.a., jednak umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że pierwszy z powołanych przepisów dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu niewłaściwości organu, zaś drugi dotyczy wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, gdy tymczasem wydania decyzji przez organ lub pracownika, który podlegał wyłączeniu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, lecz przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ponadto trudno uznać, że kwestia podnoszona w tym zarzucie ma bezpośredni związek z zaskarżonym wyrokiem. Sąd w postępowaniu dotyczącym w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego nie jest uprawniony do oceny prawidłowości tej decyzji. Instytucja wykładni decyzji, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a. nie jest dodatkowym środkiem zaskarżenia. Ponadto jak wynika z akt sprawy, kwestia dotycząca pozwoleniu na użytkowanie budynku w B. przy ul. [...] została rozstrzygnięta decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], która następnie została poddana sądowej kontroli. Sądowi z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 października 2019 r., sygn. II SA/Bd 637/19 oddalił skargę, zaś wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 1063/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. Wyroki zapadły już po wydaniu orzeczenia objętego skargą kasacyjną, jednak kwestia dotycząca m.in. właściwości organu dotycząca pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku została prawomocnie rozstrzygnięta. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zatem nie mogły zostać pominięte przez NSA orzekający w tej sprawie. Nie jest zasady także drugi z zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. powiązanymi z naruszeniem procedury administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku (obowiązek przedstawienia w sposób zwięzły stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia). Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób właściwy dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] stycznia 2019 r. poprzez "podanie, jakie literalne brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stosował" wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 k.p.a. Jak Sąd wojewódzki trafnie zauważył, przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku, a został powołany w uzasadnieniu decyzji jedynie w kontekście przypomnienia, że ocena legalności rozwiązań projektowych zastosowanych w projekcie budowlanym zamiennym była wcześniej przedmiotem analizy przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zauważyć także należy, że postępowanie o jakim mowa w art. 113 § 2 k.p.a. nie jest odrębnym postępowaniem, w którym organ zbiera i ocenia na nowo materiał dowodowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, niedopuszczalne jest dokonywanie nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego a także, iż postępowanie to nie może prowadzić do merytorycznych zmian rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2372/10). Zatem jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów, należało uznać, że nie mogły zostać naruszone powołane w skardze przepisy art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 28 k.p.a. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia również art. 3 § 1 p.p.s.a. do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Z niezasadny należało uznać również ostatni zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Do tego zarzutu należy jednak poczynić w pierwszej kolejności uwagi co do prawidłowości jego sporządzenia, ponieważ podobnie jak przy zarzucie dotyczącym art. 156 § 1 pkt 1 oraz 6 w powiązaniu z art. 24 § 3 k.p.a., nie został on powiązany z naruszeniem przez odpowiednio przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. bądź art. 151 p.p.s.a. Jednakże samo stanowisko skarżącego kasacyjnie, że art. 113 § 2 k.p.a. może służyć do odkodowania treści przepisu § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o którym to wspomniał organ w ww. decyzji, nie jest prawidłowe. Wykładnia decyzji, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a. ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji administracyjnej, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też organy winny ocenić, czy decyzja została sformułowana w sposób jasny, pozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienie go w sposób, który prowadziłby do różnych wykluczających się wyników wykładni. Przyjmuje się też w orzecznictwie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1582/16). Skoro wniosek skarżącego nie dotyczył usunięcia niejednoznaczności, czy też zawiłości, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia decyzji, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że de facto dotyczył on doprecyzowania treści decyzji wychodzącej poza jej zakres. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r. (k.73 akt).