II SA/Bd 451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi K. M., A. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] lutego 2019 r. odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji własnej z [...] stycznia 2019 r. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (znak [...]) udzielił "[...]" Spółce Jawnej z siedzibą w B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego wybudowanego przy u. K. w B. na działce nr [...], o parametrach: pow. zabudowy 130,06 m˛ pow. użytkowej 302,80 m˛ i kubaturze 1489,19 mł, przeznaczonego w części na usługi w zakresie opieki zdrowotnej. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące przepisy: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 § 1 k.p.a. Organ wskazał ponadto, że kierował się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2017 r., II SA/Bd 821/16 (uchylającym wcześniejsze decyzje wydane w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie). W uzasadnieniu zaś powyższego rozstrzygnięcia PINB (odnosząc się do zarzutów formułowanych przez K. i A. M. wobec wcześniejszych rozstrzygnięć) powoływał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z [...] listopada 2015 r. w sprawie (II SA/Bd 1136/15) toczącej się w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Kwestionując prawidłowość decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. K. M. złożyła odwołanie zarzucając między innymi niewłaściwość PINB w T. do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. Jednocześnie A. M. w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wystąpiła do PINB w T. o wyjaśnienie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści decyzji z [...] stycznia 2019 r. poprzez "podanie, jakie literalne brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stosował". W uzasadnieniu wskazano, że przedstawienie żądanych wyjaśnień jest konieczne z uwagi na skierowanie sprawy do Prokuratury celem ustalenia, czy PINB w T. nie dopuścił się przestępstwa z art. 231 §1 oraz 271 k.k. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., wydanym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., PINB w T. odmówił wyjaśnienia wątpliwości - w zakresie żądanym przez skarżących. Organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie był on związany ostateczną i prawomocną decyzją K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczącego odbudowy części budynku zlokalizowanego przy ul [...] 8 w B. . Oznacza to, że nie był on uprawniony do czynienia własnych odmiennych ustaleń, ani do zmiany kryteriów przeprowadzonej kontroli obowiązkowej poza zakresem określonym art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił przy tym, że wydając decyzję pozwalającą na użytkowanie budynku nie stosował § 12 ust. 2 rozporządzenia z [...] kwietnia 2002 r. Zażaleniem zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. A. M. zakwestionował odmowę wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu zażalenia powołał się na stanowisko judykatury co do wykładni norm zawartych w § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia (w tym na wyroki NSA: z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 1605/17, z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie II OSK 1457/15 oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 2695/17). W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia wydane zostało zaskarżone (opisane na wstępie) postanowienie nr [...].AJ. Jak wskazał K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., przepis art. 113 § 2 k.p.a. umożliwia usunięcie niejasności co do treści decyzji, natomiast nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też powodować merytorycznej zmiany treści rozstrzygnięcia. WINB wyjaśnił ponadto, że przed wydaniem decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do sprawdzenia zgodności inwestycji z projektem architektoniczno – budowlanym. Zgodność zaś projektu budowlanego z przepisami (w tym z przepisami techniczno – budowlanymi) była przedmiotem wcześniejszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Na etapie zaś wydawania decyzji pozwalających na użytkowanie nie dokonuje się ponownej oceny projektu architektoniczno – budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wskazał, że powołane w jego uzasadnieniu orzeczenia sądowe nie wiążą się przedmiotowo ze sprawą prowadzona w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyli do sądu administracyjnego A. M. i K. M., którzy zarzucili: - naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 6 k.p.a.w zw. z art. 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ niewłaściwy do wydania decyzji o pozwolenie na użytkowanie i tym samym odmowy "sprostowania decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa", - naruszenie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez wskazanie w postanowieniu, że organ "nie ma obowiązku podać miejsca publikacji tekstu pierwotnego lub tekstu jednolitego danego aktu prawnego oraz danych dotyczących jego ostatecznej nowelizacji", co nie pozwala na ustalenie, jakie literalne brzmienie przepisu miało w sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że niewłaściwość organu wynika z bezpodstawnego przekazania sprawy do rozpoznania PINB w T. i wyłączenia PINB w B. . Ponadto skarżący stwierdzili, że odmawiając przytoczenia literalnego brzmienia przepisu, który miał zastosowanie w sprawie (w/w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r.) organy nadzoru budowanego podważyły zaufanie społeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. W tak zakreślonych granicach Sąd rozpoznający sprawę uznał zasadność wniesionej skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym (w rozpoznawanej sprawie – decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98, Lex nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07, Lex nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, Lex nr 493163). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. Za trafne bowiem uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że żądanie wniosku wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 k.p.a. Prowadzi bowiem do żądania doprecyzowania treści decyzji wychodzącego poza jej zakres. Jak wynika z akt sprawy skarżący we wspomnianym wyżej wniosku złożonym do PINB w T. domagali się wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2019 r. pozwalającej na użytkowanie budynku. Powyższe wątpliwości dotyczyły wykładni przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przyjętej przez organy nadzoru budowlanego. Przy czym należy podkreślić, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku. Został on powołany w uzasadnieniu decyzji jedynie w kontekście przypomnienia, że ocena legalności rozwiązań projektowych zastosowanych w projekcie budowlanym zamiennym była wcześniej przedmiotem analizy przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W tym miejscu Sąd chciałby dodatkowo zauważyć, że wyłącznym przedmiotem wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a są "wątpliwości co do treści decyzji". Pojęcie treści decyzji wymaga wąskiego rozumienia. Nie obejmuje ono zatem wszystkich elementów zawartych w decyzji, lecz jedynie tych składników decyzji, które składają się na rozstrzygnięcie (osnowę decyzji). W znaczeniu przyjętym w art. 113 § 2 k.p.a. treścią decyzji nie jest więc w szczególności jej uzasadnienie (faktyczne i prawne), podstawa prawna, czy data wydania. Jak to zostało już powyżej wyjaśnione, postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie może bowiem prowadzić do merytorycznych zmian wydanej przez organ decyzji. Analizując treść zarzutów sformułowanych w skardze należy dojść do wniosku, że odnoszą się one do samej prawidłowości decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie. Zarzut niewłaściwości organu może być podniesiony jedynie w trybie odwoławczym, a instrument uregulowany przepisem art. 113 § 2 k.p.a żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej legalności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśniania. Zarzuty skarżącej nie mogły zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, gdyż w ocenie Sądu jest ono prawidłowe. Nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy procesowe, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.