II SA/Ol 1026/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu nienależnego stypendium uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, w wyniku rozpatrzenia odwołania I. S. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty z "[...]" r., którą organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego stypendium z tytułu stażu za okres od 23 października 2017 r. do 22 kwietnia 2018 r. w kwocie 6017,60 zł. Organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśnił, że 25 marca 2019 r. skarżąca przedłożyła w urzędzie pracy decyzję KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązku opłacenia składek od 6 lipca 2017 r. do 22 października 2017 r. oraz od 23 maja 2018 r. do 18 marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że w okresie od 15 maja 2017 r. (tj. od dnia nabycia spadku po zmarłym ojcu przez jej męża) do 18 marca 2019 r. (tj. do dnia wydzierżawienia gruntów na podstawie umów dzierżaw zarejestrowanych w ewidencji gruntów i budynków) mąż skarżącej prowadził gospodarstwo obejmujące obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego. Z uwagi na spełnienie powyższych warunków, ubezpieczeniem społecznym rolników objęto skarżącą jako małżonkę rolnika w okresach niepodlegania innemu ubezpieczeniu społecznemu. Skarżąca przedłożyła także dokumenty potwierdzające, że mąż jest właścicielem gruntów o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych. W związku z tym organ I instancji, działając w trybie wznowienia postępowania, decyzją z "[...]" r., uchylił własne decyzje: z "[...]" r. o przyznaniu skarżącej stypendium na czas odbywania stażu od 23 października 2017 r.; z "[...]" r. o utracie prawa do stypendium z dniem 23 kwietnia 2018 r.; z "[...]" r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 kwietnia 2018 r. z powodu podjęcia zatrudnienia oraz odmówił przyznania skarżącej prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu od 23 października 2017 r. do 22 kwietnia 2018 r. i pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 lipca 2017 r. z powodu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako współmałżonek rolnika w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. Decyzją z "[...]" r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W konsekwencji organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego stypendium z tytułu stażu i orzekł o obowiązku jego zwrotu. W odwołaniu skarżąca przekonywała, że pobierała należnie stypendium, ponieważ w chwili rejestracji 6 lipca 2016 r. spełniała wszystkie przesłanki jako osoba bezrobotna. Zarzuciła, że nie została pouczona w sposób właściwy przez pracowników urzędu pracy o okolicznościach utraty statusu osoby bezrobotnej. Wskazała, że podczas stażu wykonywała pracę, za którą należy się jej wynagrodzenie. Przy próbie ponownej rejestracji 14 marca 2019 r. nie ukrywała, że jej małżonek posiada gospodarstwo rolne, co świadczy o tym, że nie miała wiedzy, iż powinna być ubezpieczona w KRUS. Wskazaną na wstępie decyzją organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - bezrobotnym jest osoba, która nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Zaznaczył, że skarżąca nie wniosła skargi od decyzji Wojewody z "[...]" r., zatem uprawnione jest stanowisko, iż zgodziła się z zawartym w decyzji rozstrzygnięciem. Organ II instancji wywiódł, że stypendium z tytułu odbywania stażu pobrane przez osobę nie posiadającą faktycznie statusu osoby bezrobotnej to niewątpliwie świadczenie nienależnie pobrane w myśl art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i podlega zwrotowi na podstawie art. 76 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca w czasie rejestracji oświadczyła, że nie podlega ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie. Zobowiązała się ponadto do zawiadamiania powiatowego urzędu pracy osobiście o wszelkich zmianach w danych przekazanych w trakcie rejestracji oraz w złożonych oświadczeniach, czego nie uczyniła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania w związku z naruszeniem: 1) przepisów postępowania: - art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." poprzez zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; - art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnień skarżącej oraz dowodu z dokumentu tj. decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z "[...]" r. 2) przepisów prawa materialnego: - art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.), dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia" poprzez błędną wykładnię i uznanie świadczenia pobranego przez skarżącą za pobrane nienależnie; - art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, że decyzja KRUS wydana została "[...]" r., a więc po zakończeniu pobierania przez skarżącą stypendium z tytułu stażu. Wobec tego w momencie pobierania stypendium nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja, która potwierdziłaby fakt objęcia skarżącej ubezpieczeniem w KRUS. Skarżąca w odwołaniach przedstawiała okoliczności nabycia przez męża skarżącej gospodarstwa rolnego w drodze dziedziczenia. Skarżąca wskazywała również, że zarówno ona, jak i jej mąż, byli przekonani, że nie podlegają ubezpieczeniu w KRUS, gdyż nie uprawiają odziedziczonej przez męża ziemi. Skarżąca we wrześniu 2018 r. otrzymała telefoniczną informację z KRUS, że powinna się zgłosić celem objęcia ubezpieczeniem i przedstawić zaświadczenie z PUP. KRUS poinformował o powyższym skarżącą w związku ze zgłoszeniem się do ubezpieczenia jej teściowej. Wobec powyższego 17 września 2018 r. otrzymała z PUP zaświadczenie o okresach podlegania ubezpieczeniom z tytuł posiadania statusu osoby bezrobotnej, które miała przedłożyć w KRUS, ale finalnie tego nie uczyniła. Natomiast w aktach sprawy skarżącej odnotowano, że zaświadczenie wydano celem przedłożenia w KRUS. Gdy skarżąca chciała ponownie zarejestrować się w PUP 25 marca 2019 r., urzędnik mając na uwadze odnotowany w aktach sprawy fakt wydania zaświadczenia do KRUS, nakazał przedłożenie przez skarżącą zaświadczenia z KRUS o okresach objęcia ubezpieczeniem. Skarżąca udała się do KRUS, gdzie określiła swoje potrzeby dotyczące wydania zaświadczenia, a w odpowiedzi została wydana decyzja z "[...]" r., która obejmowała ubezpieczeniem m.in. skarżącą za okres wsteczny tj. od 6 lipca 2017 r. W aktualnym stanie faktycznym skarżąca ocenia jako nieprawidłowe działania pracownika KRUS, który zalecił jej objęcie ubezpieczeniem wstecz. Uważa, że nie było ku temu podstaw prawnych, a nawet przesłanek do objęcia ubezpieczeniem, gdyż zarówno mąż skarżącej, jak i skarżąca nie pracowali na gospodarstwie i nie uprawiali go. Nawiązując do treści art. 2 ust. 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia, skarżąca podkreśliła, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, gdyż te zostało odziedziczone przez jej męża i nie weszło w skład majątku wspólnego małżonków. Nigdy nie pracowała w gospodarstwie rolnym męża, a więc nie powinna podlegać ubezpieczeniu z tytułu stałej pracy. Tym samym w czasie pobierania przez skarżącą świadczenia nie zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do jego pobierania. Ewentualnie o zaistnieniu takich okoliczności możemy mówić dopiero w dacie wydanie decyzji Prezesa KRUS z dnia "[...]" r. W momencie przyznania jej świadczenia nie miała wiedzy co do ewentualnych przesłanek objęcia jej ubezpieczeniem i w żadnym wypadku nie wprowadziła świadomie organu w błąd. Jednakże przy założeniu, że świadczenie zostało przyznane nienależnie to w takim stanie faktycznym nie znajduje zastosowania art. 76 ust 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż w trakcie pobierania świadczenia nie zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do jego pobierania. Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "świadczenie nienależnie pobrane". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że świadczenie nienależne jest świadczeniem, któremu brak jest podstawy jego przyznania. Natomiast świadczenie nienależne pobrane to świadczenie, pobraniu którego towarzyszyło zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, miał świadomość nienależności pobrania. Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy. Skarżąca zaś, przyjmując świadczenie nie wiedziała, że jej się ono nie należy. Dopiero w dniu 25 marca 2019 r. powzięła wiadomość o podleganiu do ubezpieczenia rolniczego, a więc w momencie pobierania świadczenia nie miała wiedzy w tym zakresie, a w obrocie prawnym nie funkcjonowała żadna decyzja potwierdzająca ten stan rzeczy. Powtórzyła, że nie wykonywała pracy w gospodarstwie, które odziedziczył jej mąż, tym bardziej nie miała podstaw do tego, aby sądzić, że może podlegać ubezpieczeniom rolniczym skoro w żaden sposób nie była związana z gospodarstwem rolnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził naruszenie przez organy obu instancji art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez błędną subsumcję, czyli niezasadne podciągnięcie bezspornego stanu faktycznego sprawy pod tę normę prawną oraz błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i pominięcie lit. l tego punktu. Wyjaśnić należy jednak najpierw, że wbrew przekonaniu organu odwoławczego ostateczna decyzja organu I instancji z "[...]" r. pozbawiająca skarżącą statusu bezrobotnego z dniem 6 lipca 2017 r. i odmawiająca przyznania prawa do przedmiotowego stypendium nie przesądziła kierunku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia organ wydaje odrębną decyzję w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, w której zobowiązany jest wykazać, że stan faktyczny sprawy wypełnia którąś z hipotez sformułowanych w art. 76 ust. 2 pkt 1-7 cytowanej ustawy, określających przypadki uznania świadczenia pieniężnego za nienależnie pobrane. W myśl zastosowanego przez organy obu instancji art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia – za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Za okoliczność powodującą ustanie prawa do pobierania świadczenia nie można uznać wydania post factum decyzji pozbawiającej statusu bezrobotnego i odmawiającej przyznanie świadczenia, ale rozważenia wymaga okoliczność stanowiąca motyw takiego działania. Dlatego w rozpatrywanym przypadku istota postępowania sprowadza się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia, czy nabycie przez męża skarżącej udziału w gospodarstwie rolnym, stanowiącego jego odrębny majątek, w którym skarżąca nigdy nie pracowała rzeczywiście powodowało ustanie prawa do posiadania przez skarżącą statusu bezrobotnego i nabywania świadczeń przysługujących tylko osobom spełniającym ustawową definicję bezrobotnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia bezrobotny nie może podlegać, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z unormowania tego wynika, że okoliczność podlegania ubezpieczeniu w KRUS nie stanowi samoistnej przeszkody do posiadania statusu bezrobotnego. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia - bezrobotnym nie może natomiast zostać ten kto podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że regulacji tej nie można interpretować rozszerzająco. Przepis ten wiąże okoliczność ubezpieczenia ściśle ze świadczeniem stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Dlatego przyjmuje się, że omawiany warunek nie dotyczy współmałżonka rolnika, który nie wykonuje stałej pracy w gospodarstwie rolnym, mimo że małżonek podlega ubezpieczeniu w KRUS (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1236/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozumowanie pozostaje spójne z przepisami art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 299). Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje rolników i pracujących z nimi domowników. Art. 5 tej ustawy stanowi zaś, że przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. W wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 134/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że małżonek rolnika może być objęty ubezpieczeniem rolniczym z tego tytułu, że jakkolwiek nie pracuje w gospodarstwie rolnym, to pracuje w gospodarstwie domowym związanym z tym gospodarstwem. Wówczas ma do niego zastosowanie art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia. Nie pozostaje zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, podnoszona przez skarżącą konsekwentnie okoliczność, której organy nie negują, że nigdy nie pracowała w gospodarstwie rolnym, którego współwłaścicielem stał się jej mąż w związku z nabyciem spadku po zmarłym ojcu. Niezależnie od powyższego, w stanie faktycznym sprawy nie można przypisać skarżącej zawinionego zaniechania powiadomienia o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, wymaganego dla zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Aspektu tego organy nie wzięły w ogóle pod uwagę. Skarżąca natomiast zasadnie akcentowała w tym względzie, że w czasie pobierania stypendium nie miała podstaw do przyjęcia, że może podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników, tym bardziej, że nigdy nie pracowała w gospodarstwie rolnym. Decyzja Prezesa KRUS została wydana wszak dopiero "[...]" r., a więc prawie po upływie roku od zakończenia pobierania przez skarżącą spornego stypendium. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się zaś pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, wymaga wykazania negatywnego zachowania beneficjenta, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określonego działania czy zawinionego zaniechania (tak: NSA w wyroku z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2528/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.