II SA/Ol 1032/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu różnic w opłatach czynszowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego w S. – powołując art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa, cofnął Z. G. uprawnienie do wypłaty zwrotu różnicy w opłatach czynszowych przyznane decyzją z dnia "[...]", zmienioną następnie decyzją z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z dniem 13 sierpnia 2010r. utraciły moc prawną regulacje dotyczące wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, co spowodowało konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]", zmienionej następnie decyzją z dnia "[...]" – jako bezprzedmiotowej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. G. zarzucił organowi I instancji brak podstaw prawnych do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że nowa ustawa o Służbie Więziennej nadal przewiduje podobne rozwiązania w zakresie uprawnień dotyczących mieszkań funkcjonariuszy. Zwrócił także uwagę na zasadę ciągłości decyzji administracyjnej i zasadę praw nabytych decyzją, co do której stwierdzono wygaśnięcie. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w związku z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Więziennej utraciły moc prawną przepisy stanowiące podstawę prawną wypłaty funkcjonariuszowi zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Wskazał, że aktualnie obowiązujące przepisy rozdziału 18 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej uniemożliwiają przyznanie funkcjonariuszowi takiego uprawnienia, a tym samym kontynuowanie wypłaty tego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – Z. G. zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej; rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych; rozdziału 18 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej; 2) przepisów postępowania, to jest art. 162 § 1 pkt 1 kpa, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie; 3) zasady trwałości (ciągłości) decyzji administracyjnej oraz zasady praw nabytych w związku z decyzją z dnia "[...]" dotyczącą wypłaty zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skarżący podał, że obecnie nie funkcjonuje żaden akt prawny, który wskazywałby na konieczność cofnięcia mu uprawnienia do zwrotu różnic w opłatach czynszowych; takich regulacji nie zawiera także nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej. Wskazał przy tym, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więzienne w O. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie ich rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności podnieść należy, że z dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79 poz. 523), to jest z dniem 13 sierpnia 2010r. utraciły moc nie tylko przepisy dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), ale także przepisy wykonawcze do tej ustawy, za wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 272 nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. Decyzja z dnia "[...]" przyznająca skarżącemu zwrot różnicy w opłatach czynszowych została wydana na podstawie art. 95 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Jak wskazano powyżej, przepis ustawowy utracił moc obowiązującą, zaś powołane rozporządzenie nie zostało wymienione w art. 272 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r., a zatem także przestało obowiązywać. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż– wbrew twierdzeniom skarżącego – obecnie obowiązująca ustawa z 9 kwietnia 2010r. nie przewiduje uprawnienia funkcjonariusza Służby Więziennej do otrzymywania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Brak jest zatem w aktualnym stanie prawnym jakichkolwiek podstaw do uzyskania takiego świadczenia i stanowisko organu w tym zakresie jest jak najbardziej zasadne. Jednakże zaskarżone decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego ze względów formalnych. Podnieść należy, iż w myśl zasady określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), ostateczne decyzje administracyjne mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach określonych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wskazać przy tym należy, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, ale niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu powołanego art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 953/07 oraz w wyroku z dnia 11 grudnia 2008r., Sygn. akt II OSK 1460/07, orzeczenia dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach wskazano także, że w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję z powołaniem się na art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazując jedynie, iż decyzja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego. Podnieść jednak należy, że jak słusznie podnosi skarżący, żaden przepis prawa aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej nie daje podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uprawniającej do wypłaty zwrotu różnicy w opłatach czynszowych lokali mieszkalnych wynajmowanych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. W związku z tym, samo wskazanie na okoliczność utraty mocy obowiązującej przepisów regulujących kwestię zwrotu różnicy w opłatach czynszowych nie jest wystarczającą przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji. Organ winien bowiem wykazać, iż takie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z uwagi na fakt, iż organ kwestii tej w ogóle nie badał, zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy wskazać, iż opierając swoje rozstrzygnięcia na art. 162 § 1 pkt 1 kpa, który stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, organy orzekły o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do wypłaty zwrotu różnic w opłatach czynszowych a nie o wygaśnięciu decyzji przyznającej to uprawnienie. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie odpowiada podstawie prawnej w niej wskazanej. Czym innym jest bowiem orzeczenie o cofnięciu uprawnienia, do czego musi istnieć wyraźna podstawa prawna i które stanowi rozstrzygnięcie w nowej sprawie, a czym innym jest orzeczenie o wygaśnięciu decyzji, które jest jedną z form wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Zatem istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a podstawą prawną decyzji, co także stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 powołanej ustawy.