II SA/Ol 1036/21

Dnia 3 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biskupcu na uchwałę Rady Miejskiej w Jezioranach z dnia 30 marca 2021 roku nr XXI/191/21 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt oraz ich wyłapywania na terenie Gminy Jeziorany na rok 2021" oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 marca 2021 r., Nr XXI/191/21, Rada Miejska w Jezioranach przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz ich wyłapywania na terenie Gminy Jeziorany na rok 2021", w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej jako: "uchwała" "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z."). W dniu 3 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Biskupcu (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 12 załącznika do uchwały w związku z naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z., poprzez brak szczegółowego uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że § 12 Programu stanowi, iż zabezpieczone w budżecie Gminy środki finansowe wydatkowane będą między innymi poprzez przeznaczenie kwoty 38.300,00 na wyłapywanie, zapewnienie opieki i miejsca w schronisku bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Jeziorany. Tak wskazany sposób wydatkowania funduszy uznać należy za nieprecyzyjny. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na cele programu oraz sposób wydatkowania tych środków. O ile zgodnie z powyższym unormowaniem Rada Miejska ściśle określiła kwotę środków finansowych, o tyle sposób ich wydatkowania jawi się jako nieostry i zbyt ogólnikowy. Wskazując, iż kwota 38.300,00 zł zostanie przeznaczona na szeroko pojęte "wyłapywanie i zapewnienie opieki i miejsca w schronisku bezdomnym zwierzętom" organ nie wywiązał się z obowiązku wskazania sposobu wydatkowania tych funduszy. Program powinien rozdzielać środki finansowe na poszczególne usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku, zakup potrzebnej dla nich żywności, wszczepienie chipów, opiekę weterynaryjną w schronisku. Dokonany w §12 Programu podział funduszy pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Jezioran wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ustawodawca w art. 11a ust. 5 u.o.z. nie określił jak powinien być w uchwale wskazany rzeczony sposób wydatkowania środków. Nie zobligował organu jednostki samorządowej, by ten przedstawił w treści podejmowanej uchwały tenże sposób wydatkowania w sposób szczegółowy, uwzględniający wydatkowanie środków precyzyjnie z podziałem na poszczególne cele określone w uchwale. Niemniej jednak Rada Miejska w Jezioranach w treści § 12 Programu przyjęła, iż: "1. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy w wysokości 46.340,00 (słownie: czterdzieści sześć tysięcy trzysta czterdzieści złotych brutto). 2. Wskazana w ust. 1 wysokość środków finansowych zostanie przeznaczona na: 1) wyłapywanie, zapewnienie opieki i miejsca w schronisku bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Jeziorany w wysokości 38.300,00 zł; 2) działania informacyjne i edukacyjne prowadzące do znalezienia nowych właścicieli w kwocie 1.000,00 zł; 3) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku w wysokości 2.000,00 zł; 4) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi w tym, ich dokarmianie w kwocie 1.300,00 zł; 5) usypianie ślepych miotów w kwocie 540,00 zł; 6) umieszczenie i opiekę zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym w kwocie 700,00 zł; 7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w kwocie 2.500,00 zł " Burmistrz stwierdził, że Rada wskazała nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację przyjętego programu, ale również sposób wydatkowania tych środków, podając konkretne kwoty przeznaczane na konkretny cel. W konsekwencji nie sposób uznać, że Rada Miejska w Jezioranach nie wypełniła obowiązków nałożonych na nią normą art. 11a ust. 5 u.o.z. Wprost przeciwnie, wbrew twierdzeniom Prokuratora, rozdzieliła bowiem środki finansowe na poszczególne usługi i materiały objęte Programem. Wiadomym jest z treści § 12 Programu ile środków zostanie przeznaczonych na konkretny cel Programu. Pismem z 27 grudnia 2021 r. Prokurator wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącego, wobec braku sprzeciwu organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program, organ wykonawczy gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Sąd uznał, że zaskarżony Program czyni zadość wymogom delegacji ustawowej. W szczególności Rada Miejska określiła prawidłowo cele programu i na każde zadanie objęte programem zabezpieczyła środki finansowe stosownie do możliwości gminy, jak tego wymaga art. 11a ust. 5 u.o.z. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania ogólnie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, alej: CBOSA). Sprowadza się to w istocie do rozdzielenia w Programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania. W orzecznictwie wskazuje się, że program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. (por. wyroki WSA w Olsztynie z sygn. akt II SA/Ol 991/21 i z sygn. akt II SA/Ol 1028/21, publ. w CBOSA). Nie chodzi jednak o to, jak to przyjmuje Prokurator, aby kazuistycznie określać potrzeby i związane z tym wydatki w ramach konkretnego zadania, ale o to, że określony cel programu może skupiać się na świadczeniu usług lub dostarczaniu materiałów. Nie ma racji skarżący domagając się, aby w ramach środków przeznaczonych na wyłapywanie i zapewnienie opieki i miejsca w schronisku (38.300,00 zł - § 12 ust. 2 pkt 1 Programu") uszczegóławiać jeszcze bardziej jaka kwota może być wydatkowana na zapewnienie miejsca w schronisku, zakup żywności dla zwierząt w schronisku, wszczepianie chipów, opiekę weterynaryjną w schronisku. W ocenie Sądu, lokalny prawodawca mógł objąć jedną pulą środków odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku. Uwzględnić należy, że zadania te pozostają w ścisłym związku i mogą być realizowane przez ten sam podmiot – uprawnione schronisko (§ 6 ust. 2 Programu). Oba zadania: odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku mają na celu zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym. W powszechnym rozumieniu "opieka" oznacza dbanie o kogoś, o coś, zaspokajanie potrzeb. Oczywistym jest więc, że środki finansowe przeznaczone na opiekę zwierząt powinny uwzględniać konieczność przygotowania, dbania o pomieszczenia dla zwierząt, zakup karmy dla zwierząt, zapewnienia im picia, czy pomoc weterynaryjną, która może być stała lub doraźna. Nie jest jednak celowe rezerwowanie środków finansowych na określone potrzeby w ramach sprawowania opieki, przez co mogłoby dojść do wykluczenia innych, równie ważnych potrzeb. Sprawowanie opieki wymaga uwzględnienia różnych potrzeb w zależności od sytuacji i może sprowadzać się do ustalenia średniego kosztu utrzymania zwierząt w schronisku. Zauważyć też trzeba, że zaskarżony Program nie wspomina w ogóle o obowiązku znakowania zwierząt. Bezprzedmiotowe byłoby więc określanie środków finansowych na wszczepianie chipów. Znakowanie zwierząt nie jest obligatoryjnym celem Programu (art. 11 ust. 3 u.o.z.). Reasumując, wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżony Program w sposób wystarczający rozdziela środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Zważyć należy, że w § 12 ust. 1 Programu Rada Miejska podała, że w budżecie Gminy na zadania objęte Programem zabezpieczono ogólnie kwotę 46.340,00 zł. Oczywistym jest, że kwota ta nie zaspokoi wszystkich potrzeb, Gmina nie ma bowiem nieograniczonych możliwości finansowych i działa w ramach posiadanego budżetu. Następnie w § 12 ust. 2 pkt 1-7 Programu organ stanowiący prawidłowo rozdzielił powyższą sumę, konkretyzując jaka pula środków może być wykorzystana w ramach poszczególnych zadań. W ten sposób nie pozostawiono organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu. Powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym zadaniem pozwala przyjąć, że określony został sposób wydatkowania środków, przez co Program umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.