II SA/Ol 1028/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej Ruciane-Nida z dnia 29 marca 2021 r., nr XXXVII/320/2021 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ruciane-Nida w 2021 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z 29 marca 2021 r., Nr XXXVII/320/2021, Rada Miejska Ruciane-Nida przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ruciane-Nida w 2021 roku", w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z."). Skargą z 24 listopada 2021 r. Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: a) art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z poprzez niewskazanie w § 5 załącznika uchwały ani w kolejnych jego regulacjach konkretnego schroniska, tj. nazwy placówki, jej adresu, które miałoby zapewnić miejsce bezdomnym zwierzętom oraz nieuprawnione ograniczenie zapewnienia miejsca w schronisku jedynie do określonej kategorii zwierząt - psom; b) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez ograniczenie w § 6 załącznika uchwały sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami jedynie do ich dokarmiania, bez wskazania innych form sprawowania nad nimi opieki, nadto zaniechanie określenia miejsc i częstotliwości ich dokarmiania; c) art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez niedopełnienie delegacji ustawowej i brak uregulowania w załączniku do zaskarżonej uchwały obligatoryjnej kwestii dotyczącej odławiania bezdomnych zwierząt; d) art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 7 i 8 załącznika uchwały ani w kolejnych jego regulacjach konkretnego schroniska, ani lecznicy weterynaryjnej, tj. nazwy placówki, jej adresu, które miałyby wykonywać zabiegi usypiania ślepych miotów oraz sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt, a nadto nieokreślenie terminu, po upływie którego zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji i kastracji; e) art. 11a ust. 3 u.o.z. poprzez niewskazanie na czym ma polegać oraz w jaki sposób ma być realizowany plan znakowania zwierząt w szczególności psów i kotów, chociaż takie zadanie jako fakultatywny element zostało przewidziane w § 3.1. pkt 9 załącznika do uchwały; f) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. polegającym na niedostatecznym określeniu w treści § 13 ust. 1 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania łącznej kwoty 70 000 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Ruciane-Nida wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. Odnosząc się po kolei do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że: Ad.a) w § 3 ust. 2 Program określa realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt przy wzajemnej współpracy organizacji społecznych - i tutaj organ wskazał i skonkretyzował, że są to wyłącznie organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, które to organizacje mogą współpracować z organami Inspekcji Weterynaryjnej, schroniska dla zwierząt - poprzez zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, a także placówki oświatowe poprzez aktywne uczestniczenie w działaniach informacyjnych i edukacyjnych mieszkańców. Program wskazuje, że ma zastosowanie wobec wszystkich zwierząt, w szczególności psów i kotów, w tym kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich przebywających w granicach administracyjnych Gminy Ruciane-Nida. W związku z czym, organ nie ograniczył się jedynie do określonej kategorii zwierząt, tj. psów. Podobnie, wymienienie zadań priorytetowych przez organ nastąpiło w sposób odnoszących się do wszystkich zwierząt, a nie tylko psów. Wobec tego powyższy zarzut Prokuratora Rejonowego w Piszu jest chybiony. Ad. b) Program w rozdziale 2 § 6 wskazuje na czym polega opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, co wskazuje na określenie bezpośrednie. Natomiast § 4 programu dotyczy bezpośrednio zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ruciane-Nida, a więc odnosi się także do kotów. Między innymi § 4 pkt 4 wskazuje, że zapobieganie bezdomności zwierząt polega na zmniejszaniu populacji kotów bezdomnych poprzez sterylizację i kastrację kotów żyjących na wolności. W sposób pośredni program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami między innymi w § 4 pkt 1, który stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt polega na odławianiu i umieszczaniu w schronisku zwierząt bezdomnych, zagubionych i błąkających się oraz zwierząt z wypadków drogowych. Natomiast § 4 pkt 2 programu wskazuje na objęcie opieką zwierząt przebywających w schronisku poprzez zapewnienie im właściwych warunków bytowania oraz zapewnienie opieki lekarsko-weterynaryjnej. W związku z czym powyższe działania, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ograniczają się jedynie do sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami jedynie do ich dokarmiania, bowiem wymienione działania stanowią rzeczywiste i konkretnie sformułowane formy sprawowania opieki nad nimi. Ad. c) § 4 pkt 1 Programu stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ruciane-Nida polega na odławianiu i umieszczaniu w schronisku zwierząt bezdomnych, zagubionych i błąkających się po terenie Gminy Ruciane-Nida oraz zwierząt z wypadków drogowych na zgłoszenie mieszkańców, organizacji społecznych, Policji i innych służb porządkowych. Niniejsze działania potwierdzone są również w § 3 ust. 1 pkt 3 Programu. Podsumowując postawiony zarzut wydaje się być w całości chybiony w przedmiotowym zakresie. Ad. d) nie ma obowiązku wskazywania imiennie nazwy placówki. Wystarczające jest stwierdzenie, że czynności wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. będą się odbywały w schronisku dla zwierząt, w tym nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby zajmującej się sterylizacją albo kastracją zwierząt w schronisku. Analogicznie należy przyjąć w odniesieniu do trybu, sposobu i terminu przeprowadzania sterylizacji i kastracji w schronisku. W związku z czym organ prawidłowo dokonał określenia schroniska czy lecznicy weterynaryjnej. Zaznaczono, że Program wskazuje na konkretny podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 10 Programu). Ad. e) znakowanie zwierząt jest fakultatywne i program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. W związku z czym możliwości dobrowolne w zakresie programu bezdomności nie mogą stanowić podstawy do uznania za nieważną uchwały, skoro nie obejmują swoim zakresem obligatoryjnego zakresu. Ad. f) cały rozdział 4. - § 13 stanowi o środkach finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Organ wskazał na jakie działania zostanie wydatkowana kwota 70.000 zł wskazując działania w § 13 ust. 1 Programu. Natomiast § 13 ust. 2 wskazuje w jaki sposób środki finansowe będą wydatkowane. Dlatego stanowisko Prokuratora jest błędne, gdyż sposób wydatkowania łącznej kwoty 70.000 zł jest wprost i szczegółowo opisany w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącego, wobec braku sprzeciwu organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak i rozwiązania systemowe zawarte w u.o.z., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program organ wykonawczy gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że w zaskarżonym Programie bezpodstawnie zdefiniowano pojęcia, które już zostały zdefiniowane w u.o.z. Dotyczy to § 2 pkt 1, 2, 3, 4 ,5, w którym wskazano co należy rozumieć przez: "schronisko dla zwierząt", "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie", "koty wolno żyjące". Znaczenie tych pojęć wyjaśnione zostało odpowiednio w art. 4 pkt 16, 17, 18, 21 i 25 u.o.z. Ponadto § 2 pkt 5 Programu stanowi modyfikację art. 4 pkt 21 u.o.z., który zdefiniował ogólnie "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)" natomiast lokalny prawodawca zawęził tę definicje tylko do kotów. Uwzględnić należy, że omawiany Program jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Oceniając zarzuty podniesione w skardze, Sąd podziela pogląd Prokuratora, że przedmiotowy program powinien wskazywać konkretnie podmioty realizujące zadania objęte programem. W wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że: "ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy". Oznacza to, że Gmina nie może zawierać umów na realizację zadań objętych Programem z podmiotami innymi niż wymienione w Programie. Program powinien określać więc nazwę schroniska dla zwierząt, jego adres. Tylko w ten sposób może zostać realnie spełniony wymóg z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 808/17, publ. CBOSA). Wskazanie w programie schroniska ma też takie znaczenie, że pozwala stwierdzić, czy jest to podmiot właściwy. W wyroku z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie może być to podmiot dowolnie wybrany. Musi być to podmiot legitymujący się stosownym zezwoleniem. Poza tym schronisko musi być położone na terytorium gminy. W rozpoznawanej sprawie organ stanowiący gminy prawidłowo określił podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych (§ 10 Programu), a także wskazał konkretne gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dal zwierząt gospodarskich (§11). Nie ustalono natomiast, które schronisko dla zwierząt zapewni miejsce dla bezdomnych zwierząt. Nie wystarczy w tym zakresie odwołanie się do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt, ale musi to być podmiot podany z nazwy i siedziby, działający na terenie gminy. W analizowanej uchwale przyjęto, że schronisko ma: zajmować się odławianiem i przyjmowaniem bezdomnych psów (§ 5 pkt 1 Programu); zapewniać opiekę lekarsko-weterynaryjną zwierzętom przebywającym w schronisku (§ 4 pkt 2); zapewnić sterylizację i kastrację psów przebywających w schronisku (§ 4 pkt 3). Analizując cytowane przepisy Programu, w kontekście zarzutów skargi, zgodzić należy się z Prokuratorem, że Program w sposób nieuprawniony ogranicza miejsce w schronisku tylko dla psów, podczas gdy ustawodawca mówi o obowiązku zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.). Tak samo kwestię odławiania bezdomnych zwierząt, ograniczono w uchwale tylko do psów, wbrew treści art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Przez zwierzęta bezdomne należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z., wszystkie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Nie można więc pojęcia "zwierzęta" zawężać tylko do "psów". Na tle przyjętych w Programie regulacji skonstatować należy, że jeżeli lokalny prawodawca powierza określonemu schronisku dla zwierząt odławianie zwierząt i zapewnienie opieki lekarsko-weterynaryjnej zwierzętom umieszczonym w schronisku, to nie ma obowiązku precyzowania w Programie podmiotów zajmujących się odławianiem i zapewnieniem obsługi weterynaryjnej schroniska. W niniejszej sprawie jednak, co zostało już omówione, nie określono schroniska dla zwierząt, tym samym nie wiadomo jaki podmiot jest odpowiedzialny we wskazanym zakresie. Istotnym jest także, że schronisko miałoby realizować zadania Programu tylko w odniesieniu do psów. Z zapisów uchwały nie wynika natomiast w ogóle, jaki podmiot miałby realizować zadania polegające na sterylizacji i kastracji kotów żyjących na wolności (§4 pkt 4), usypianiu ślepych miotów (§ 4 pkt 5). W § 7 pkt 2 Programu wskazano tylko, że zabiegi te będą wykonywane na terenie lecznicy weterynaryjnej, której Gmina zleci świadczenie usług weterynaryjnych. Wybór lecznicy pozostawiono zatem organowi wykonawczemu Gminy, podczas, gdy art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. powierza to zadanie organowi stanowiącemu gminy. Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że Program powinien określać termin, po upływie którego zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji i kastracji. Możliwość przeprowadzenia takiego zabiegu powinien oceniać każdorazowo lekarz. Sąd nie podziela również zarzutu Prokuratora z pkt b) skargi, w którym zarzucono ograniczenie opieki nad wolno żyjącymi kotami do ich dokarmiania. Z przytoczonych zapisów Programu wynika, że jest w nim mowa też o opiece weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a więc też kotów wolno żyjących, sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Program obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Przepis ten nie mówi na czym ma polegać ta opieka, w jaki sposób ma być realizowana. Akcent kładzie na obowiązek dokarmiania wolno żyjących kotów, ale nie narzuca ustalania sposobu dokarmiania. W ocenie Sądu co do zasady nie jest celowe określanie w uchwale miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących czy częstotliwości dokarmiania, co może zależeć od potrzeb. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska powierzyła dokarmianie kotów wolno żyjących opiekunom społecznym (karmicielom), którym zakupi karmę na ten cel. Karmiciel zajmujący się dokarmianiem kotów wolno żyjących będzie najlepiej zorientowany, gdzie gromadzą się koty wolno żyjące i jak je należy efektywnie dokarmiać. Koty wolno żyjące poruszają się swobodnie, mają swoje przyzwyczajenia. Racjonalny jest wniosek, że dokarmianie może odbywać się w różnych miejscach, które z natury rzeczy mogą być zmienne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zakres regulacji Programu, jego szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się - zasadniczo - spod oceny legalnościowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA 1948/19, wyrok WSA w Krakowie: sygn. akt II SA/Kr 103/21 z 1 kwietnia 2021 r., publ. w CBOSA). Powyższe uwagi należy odnieść też do zarzutu z pkt e) skargi, dotyczącego niewskazania sposobu realizacji planu znakowania zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Przepis ten nie wymaga ustanawiania szczegółowej procedury znakowania, ale określenia na czym miałoby to polegać. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 9 Programu – zdania priorytetowe Programu to znakowanie zwierząt w szczególności psów i kotów. Uchwała poza tym jednym stwierdzeniem nie wyjaśnia na czym miałoby polegać wzmiankowane znakowanie. W takiej sytuacji zasadnie Prokurator kwestionuje sens tego zapisu. Jest to jednak element fakultatywny Programu i nie wpływa na ważność Programu. Odnosząc się do ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 70.000 zł. Oczywistym jest, że jest to suma, która nie zaspokoi wszystkich potrzeb. Jednak Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. § 13 ust. 1 i 2 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe rozważania, z uwagi na zakres omówionych nieprawidłowości, zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.