II SA/Ol 1040/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 23 marca 2006 r. nr XLV/619/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Morąg 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 2, 3, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 20, 25, 26, 27, § 17 pkt 1, § 19 i § 22; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w zakresie określonym w pkt 1 wyroku. Uchwałą nr XLV/619/06 z dnia 29 marca 2006 r. Rada Miejska w Morągu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Morąg. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność: § 2 pkt 4 w zakresie słów "najemcach .... najemców", § 3 w zakresie słów "najemcy", § 3 pkt 2 - 5, 10 - 13, 17 - 29, 33- 38, 40,41, § 4, § 9, § 10, § 23 ust. 3 i 4 powyższej uchwały. W złożonej skardze Prokurator Rejonowy w Ostródzie zarzucił powyższej uchwale naruszenie § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w § 19 i § 22 regulaminu przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe oraz naruszenie § 137 powołanego rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez powtórzenie w § 2 pkt 2, 3, 11 -13, 17 – 20, 25-27 i w § 17 pkt 1 regulaminu przepisów i definicji pojęć unormowanych uprzednio w ustawach. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Morągu uznała zasadność zarzutów skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 22 uchwały nr XLV/619/06, a w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi. Podała, że zgodnie z § 22 uchwały koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości, natomiast norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do regulowania przez radę gminy ponoszenia kosztów deratyzacji. Odnosząc się do zarzutu wadliwości § 19 uchwały wskazała, że zawarte w tym zapisie zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości co najmniej raz w roku a właścicieli budynków jednorodzinnych w miarę potrzeb mieści się w dyspozycji z art. 4 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy, gdyż przepis ten uprawnia radę gminy do określenia terminów przeprowadzania deratyzacji. W ocenie rady Miejskiej powtórzenie definicji ustawowych nie stanowi naruszenia, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych zapisów uchwały. Skarżąca podała ponadto, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem badania w trybie nadzoru przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność niektórych postanowień uchwały, jednakże w zakresie zaskarżonym przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ostródzie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Przedmiotem skargi jest uchwała, którą uchwalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Braniewo. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle powołanej regulacji prawnej, kompetencja organu gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Samodzielność samorządu terytorialnego nie jest bowiem absolutna. Określają ją nie tylko przepisy Konstytucji (w szczególności art. 7), ale także ustawy z zakresu prawa ustrojowego, materialnego i procesowego (por. M. Stahl, Dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w sprawach samorządowych, ZNSA Wydanie jubileuszowe z okazji 30-lecia Naczelnego Sądu Administracyjnego 1980-2010, nr 5-6/2010, str. 404 - 406). W konsekwencji, ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą organ samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Wszelkie działania władcze muszą mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego (op.cit.). Nie może zatem budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Podstawą prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Umocowanie rady gminy do uchwalenia zaskarżonej uchwały zawarte zostało w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te stanowią, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (pkt 1), obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6), wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8). Należy również podnieść, że regulacja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku w gminie, ustawodawca w konstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wobec powyższego uchwalając regulamin czystości i porządku na terenie gminy rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że nałożenie w § 19 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości i zobowiązanie w § 22 uchwały właścicieli nieruchomości do ponoszenia kosztów deratyzacji wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Norma kompetencyjna wynikająca z tego przepisu nie obejmuje bowiem upoważnienia do uregulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne obowiązków w zakresie deratyzacji, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami realizacji tych obowiązków. Wspomniana regulacja prawna zobowiązuje jedynie gminę do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Wbrew przekonaniu Rady Miejskiej w Morągu wyznaczenie częstotliwości przeprowadzania deratyzacji ("raz do roku", "w miarę potrzeby" – w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych) nie stanowi określenia terminu przeprowadzenia deratyzacji, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadny jest również zarzut naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w niektórych przepisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna bowiem czynić to w zgodzie z postanowieniami powoływanego wyżej rozporządzenia, do których to aktów stosownie do § 143 załącznika do rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 137 załącznika powołanego rozporządzenia w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Z treści zaskarżonych przepisów uchwały wynika jednoznacznie, że Rada Miejska, wbrew powyższemu, powtórzyła definicje pojęć uprzednio już zdefiniowanych w ustawach. W § 2 pkt 2 uchwały powtórzyła bowiem definicję "nieruchomości" zawartą w art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, natomiast w § 2 pkt 3 uchwały powtórzyła definicje: "nieczystości ciekłych", "stacji zlewnych", "właścicieli nieruchomości", "zbiorników bezodpływowych" i "odpadów wielkogabarytowych", które zostały wyjaśnione odpowiednio w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 oraz w art. 4 ust. 1 pkt 1a i art. 8 ust. 2b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Definicje pojęć "odpadów niebezpiecznych", "odpadów komunalnych" i "odpadów ulegających biodegradacji" zostały natomiast zawarte w art. 3 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 i 7 ustawy o odpadach. W § 2 pkt 25 – 27 uchwały powtórzono zaś definicję "zwierząt domowych", "zwierząt gospodarskich" i "zwierząt bezdomnych", które są uregulowane w art. 4 pkt 17, 18 i 27 ustawy o ochronie zwierząt, ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto, w § 17 pkt 1 przedmiotowego regulaminu Rada określiła obowiązki osób utrzymujących psy, obligując je m.in. do uzyskania zezwolenia Burmistrza Morąga na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, opłacania podatku od posiadania psów, systematycznego szczepienia przeciw wściekliźnie i innym chorobom zakaźnym. Obowiązek posiadania zezwolenia burmistrza na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną reguluje art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687 ze zm.), natomiast obowiązek corocznego obowiązkowego szczepienia psa przeciw wściekliźnie wynika z art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, zaś opłacanie podatku od posiadania psów wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.). Powyższe oznacza, że wskazane przepisy regulaminu nie stanowią materii podlegającej uregulowaniu przepisami prawa miejscowego. Nie można podzielić stanowiska Rady Miejskiej w Morągu, iż powtórzenie definicji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie jest naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności zapisów uchwały zawierających te powtórzenia. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba liczyć się z tym, iż powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999r. , sygn. akt II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2006 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność wskazanych w sentencji tego orzeczenia przepisów uchwały. Wobec wyeliminowania ich z obrotu prawnego, nie podlegały one ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W myśl art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać również należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt. 1 wyroku.