II SA/Ol 1057/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie bonu na zasiedlenie uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 645 ze zm.) oraz art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), w związku z odwołaniem wniesionym przez E. P., w sprawie pisma Prezydenta "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", informującego o braku możliwości prawnych przyznania bonu na zasiedlenie, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 3 czerwca 2016 r. do MUP w "[...]" wpłynął wniosek E. P. o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia w związku z możliwością podjęcia zatrudnienia przez okres co najmniej 6 miesięcy. Następnie, w dniu 15 czerwca 2016 r. E. P. poinformowała telefonicznie o podjęciu z tym dniem zatrudnienia. Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. organ I instancji poinformował E. P., iż na ten dzień brak jest możliwości prawnych przyznania bonu na zasiedlenie. W treści pisma zacytowano art. 66n ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.) i stwierdzono, że bon na zasiedlenie można przyznać wyłącznie osobie bezrobotnej. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku bezrobotnego zawierana jest umowa między bezrobotnym a starostą, w imieniu którego działa Dyrektor Urzędu Pracy. Podkreślono, że podstawą otrzymania bonu jest umowa, w której określone zostaną warunki przyznania bonu - między innymi termin otrzymania bonu, który wyznacza rozpoczęcie okresu, w którym bezrobotny jest zobowiązany do podjęcia wynikających z przepisów czynności takich jak, np. podjęcie pracy i dostarczenie dokumentów potwierdzających zatrudnienie. Bezrobotny, który otrzyma bon na zasiedlenie, zobowiązany jest na podjęcie pracy w terminie 30 dni od dnia otrzymania bonu. Zaznaczono, że z uwagi na podjęcie pracy przed zawarciem umowy w zakresie bonu na zasiedlenie brak jest już możliwości zawarcia umowy i przyznania bonu na zasiedlenie. W dniu 27 czerwca 2016 r. do MUP w "[...]" wpłynęło pismo E. P. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Z-cy Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy", w którym stwierdziła, że w dniu 2 czerwca 2016 r. otrzymała informację z Centrum Onkologii, że jej kandydatura na stanowisko młodszego asystenta została przyjęta. Następnego dnia, tj. 3 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie, w którym były zawarte dane kontaktowe. W dniu 15 czerwca 2016 r. podjęła pracę, musiała szybko wykonać badania i dostarczyć dokumenty. Tego też dnia miała telefon z MUP z pytaniem, czy propozycja pracy jest aktualna. Poinformowała, że właśnie podpisała umowę o pracę na okres próbny, na co w odpowiedzi usłyszała, że w tej sytuacji bon jej nie przysługuje, ponieważ straciła status osoby bezrobotnej. Nadmieniła, że od chwili złożenia wniosku nikt się z nią nie kontaktował. Zakwestionowała także termin i sposób rozpatrywania wniosku w MUP w "[...]". W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Wojewoda, przytaczając treść art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podniósł, że odpowiedź MUP w "[...]" z dnia 15 czerwca 2016 r. na wniosek E. P. o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia nie znajduje się w katalogu spraw wymagających wydania decyzji przez Prezydenta, zatem pismu temu nie można przypisać charakteru decyzji. Odmowne rozpatrzenie złożonego przez bezrobotną wniosku nie zostało załatwione w drodze decyzji administracyjnej, gdyż wyżej cytowany artykuł zawiera zamknięty katalog spraw objętych wydawaniem decyzji administracyjnej. Odmowa przyznania bonu na zasiedlenie nastąpiła zatem w zwykłej formie pisemnej. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy reguluje wyraźnie w art. 9 ust. 1 pkt 14, które kwestie wymagają załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, wniosek bezrobotnej o przyznanie bonu na zasiedlenie załatwiony winien być w formie czynności materialno-technicznej, bez względu na to czy jest to pozytywne, czy negatywne dla strony załatwienie jej podania. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" E. P. zwróciła się o rozpatrzenie jej wniosku i poinformowanie czy jej odwołanie rzeczywiście było niedopuszczalne. Wyraziła przekonanie, ze bon jej przysługuje, bowiem od dnia złożenia wniosku do dnia podjęcia pracy minęło zaledwie 12 dni, co mieści się w przedziale jednego miesiąca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko organu odwoławczego jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści i charakteru "odwołania". Zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, nie odniósł się w jakikolwiek sposób do tego w jakim trybie i formie prawnej winno nastąpić rozpatrzenie wniosku obywatela o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej. Nie poinformował także skarżącej, czy i w jakim trybie może skorzystać z prawa zaskarżenia negatywnego merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku w przedmiotowej sprawie, czy w trybie administracyjnym, czy sądowym. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać stanowisko organu odwoławczego za uzasadnione, to i tak zaskarżone postanowienie należałoby uznać za przedwczesne. Skoro bowiem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania, to winien był wyjaśnić, czy pismo skarżącej zatytułowane "odwołaniem" w istocie nie jest innym środkiem zaskarżenia. W doktrynie i orzecznictwie przyjęło się bowiem powszechnie stanowisko, w myśl którego środkiem służącym do kontroli prawidłowości pozostawienia pisma bez rozpoznania jest skarga na bezczynność organu. Wniesienie takiej skargi do sądu administracyjnego winno być poprzedzone zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ odwoławczy zajmując stanowisko, jakie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia winien był zatem przed jego wydaniem poinformować skarżącą o przysługujących jej środkach prawnych i wyjaśnić, czy jej pismo z dnia 27 czerwca 2016 r. nie stanowi w takim razie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że pozostawienie pisma bez rozpoznania mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1648 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Przyjmując takie stanowisko, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt lub czynność winno być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10). W tej sytuacji rolą organu odwoławczego byłoby wyjaśnienie, czy "odwołanie" skarżącej nie stanowiło w istocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1874/12, "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zatem konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia. Przedstawione wyżej czynności, których organ odwoławczy nie dopełnił, znajdują swoje źródło w zasadach ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 – 11 k.p.a. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, Sąd nie mógł zając stanowiska co do zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji pozostawiając podanie skarżącej bez rozpoznania, a także co do zasadności merytorycznych zarzutów skarżącej. Uczyni to natomiast organ odwoławczy orzekające w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.