II SA/Ol 1059/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji"), wydaną po rozpatrzeniu wniosku B. C. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...], obręb [...], położonych w K. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowana skargą decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Skarżąca w dniu 13 stycznia 2020 r. zwróciła się do Burmistrza K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...], obręb [...], położonych w K. Decyzją z dnia [...] r., organ pierwszej instancji ustalił na rzecz strony warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania E. Z. oraz E. S. i L. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r., ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] r., uchyliło decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], [...], obr. [...], m. K. na rzecz B. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą FHU [...]. W rozstrzygnięciu decyzji określono rodzaj i funkcję zabudowy – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna – oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy: 1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, powierzchnię zabudowy od 25% do 35%, powierzchnię terenu biologicznie czynnego nie mniejszą niż 25 %, szerokość elewacji frontowej (wschodniej) 14 m z tolerancją 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 12 do 14,5 m, geometrię dachu – dach płaski (< 12º) i wysokość kalenicy od 12 do 14,5 m; 2) ochrona środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu – wyjaśniono, że inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a jej prowadzenie powinno odbywać się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o ochronie przyrody oraz w Prawie ochrony środowiska; 3) ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków dóbr kultury współczesnej – wskazano, że w przypadku prac ziemnych należy postępować zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 4) obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, tj. obsługa komunikacyjna z drogi gminnej nr [...] poprzez drogę wewnętrzną, zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej, zaopatrzenie w energię elektryczną – z sieci elektroenergetycznej, zaopatrzenie w gaz – z sieci gazowej, zaopatrzeni w ciepło – z projektowanych indywidualnych źródeł ciepła, odprowadzanie ścieków – do sieci kanalizacji sanitarnej, miejsca postojowe – nie mniej niż 1,2 miejsca na każdy lokal mieszkalny, z uwzględnieniem stanowisk garażowych; 5) wymagania dotyczące ochrony osób trzecich – podano, że planowana inwestycja musi spełniać wymogi przewidziane przepisami prawa, a na etapie użytkowania nie może pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączność, dostępu do światła dziennego i nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, promieniowanie, itp.; 6) ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych – nie dotyczy, bowiem planowana inwestycja położona jest poza terenami górniczymi. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i podniesiono, że ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniająca uwagi Kolegium, wykazała, że parametry planowanej inwestycji wykraczają poza uśrednione wartości zabudowy, przy czym mieszczą się w przedziałach właściwych dla danych wartości. Z uwagi na niejednolitość istniejącej struktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów i spójność planowanej inwestycji z otaczającymi ją formami zagospodarowania terenu, dopuszczono określenie innych gabarytów i form, niż to, co wynika z analizy oraz uwzględniono tolerancję w ramach ustalanych wartości. W ustawowym terminie od ww. decyzji odwołała się E. Z. oraz E. S. i L. S., wskazując, że w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. Kolegium podało szereg uchybień, dotyczących w szczególności wadliwości analizy funkcji oraz cech zabudowy. Mimo ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji nie dostosował się do wytycznych organu odwoławczego, a wydana decyzja stanowi wyłącznie powielenie wcześniej wydanych i zaskarżonych, a następnie uchylanych decyzji o warunkach zabudowy. Ww. decyzją z dnia [...] r., Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej opisano przebieg postępowania i wyjaśniono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sprawdzeniu, czy przesłanki te zostały spełnione służy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Podniesiono, że – w ocenie organu odwoławczego – zapadłe rozstrzygnięcie było co najmniej przedwczesne, a organ pierwszej instancji bezrefleksyjnie ustalił warunki zabudowy w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną. Organ nie może bowiem dowolnie nawiązywać do kształtów i gabarytów istniejącej zabudowy, ponieważ stoi to w sprzeczności z celem u.p.z.p., zasadami kształtowania ładu przestrzennego i prawa własności. Wyjaśniono, że uzasadnienie decyzji, ani część tekstowa analizy nie odpowiadają na podstawowe pytanie, dlaczego organ pierwszej instancji ustalił parametry zabudowy na zasadzie wyjątku, przychylając się do wniosku inwestorki. Zarzucono, że w decyzji będącej przedmiotem odwołania brak jest wyjaśnienia, w oparciu o jakie argumenty organ przyjął, że zasada dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana, a budowa przedmiotowych budynków nie naruszy ładu przestrzennego; zaprezentowana przez organ argumentacja jest bardzo lakoniczna. Powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że odstępstwo od średnich parametrów na danym obszarze winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami, zawartymi w analizie oraz uzasadnieniu decyzji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił co prawda, że parametry planowanej inwestycji wykraczają poza uśrednione wartości, ale "mieszczą się w przedziałach właściwych dla wskazanych wartości", jednak twierdzenie to jest niespójne. Dodano, że nieład przestrzenny na obszarze analizowanym, nie uprawnia organu do pogłębiania takiego stanu rzeczy. Odnosząc się do poszczególnych parametrów podniesiono zaś, że nie można ustalać gabarytów inwestycji w sposób niejednoznaczny i mało precyzyjny, poprzez określenie wielkości maksymalnej lub w widełkach, albo poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych, tj. istniejąca wartość, obecna szerokość, tak jak uczyniono to w decyzji. Zarzucono również, że wszystkie ustalenia organu nie są poparte żadnym uzasadnieniem, przez co w tym zakresie decyzja "w ogóle wymyka się kontroli Kolegium". Z uwagi na fakt, że wady te powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w analizie i dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję, niezbędne było podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w pierwszej decyzji kasacyjnej w sprawie (z dnia [...] r.), Kolegium w istocie wskazało szereg uchybień, jednak późniejsza decyzja organu odwoławczego z [...] r. krytykowała już tylko część ustalonych parametrów. Wówczas Kolegium uznało, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo, a spełnienie przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji jest niewątpliwe. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji ponownie oceniono decyzję Burmistrza jako "bezrefleksyjna akceptację wniosków inwestorki". Wskazano, że wykonanie przez organ pierwszej instancji wytycznych wynika nie tylko z decyzji, której uzasadnienie jest być może zbyt lakoniczne, ale również ze wszystkich załączników stanowiących jej integralną część. Analiza funkcji oraz cech zabudowy zawiera bardzo szczegółowe dane dotyczące całości obszaru analizowanego, z dokładnością do poszczególnych jednostkowych budynków. Tym samym, nie podzielono zapatrywania, że analiza jest wadliwa i nie wyjaśnia wszystkich elementów sprawy. Ostatecznie podniesiono, że ułomność uzasadnienia decyzji nie świadczy per se o niewyjaśnieniu okoliczności sprawy. Organ odwoławczy może dodatkowo zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego wymaga również zasada wyrażona w art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona zgodna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – art. 64e p.p.s.a. Tym samym, sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dani 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem, czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Nie ma podstaw prawnych, aby Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie, mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Służy ona zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Dokonując w ramach powyższego przepisu oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że wystąpiły one w niniejszej sprawie. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której podstawę materialnoprawną stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl zaś art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Natomiast sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej , wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił przesłanki materialnoprawne warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i omówił reguły odnoszące się do poprawnego opracowania analizy urbanistycznej. Następnie, w oparciu o analizę materiału dowodowego, wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogły podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, które zwróciło uwagę na braki ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie należytego uzasadnienia i wyjaśnienia ustalenia parametrów zabudowy na zasadzie odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Oczywistym jest, że normodawca dopuścił w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia możliwość stosowania takich odstępstw, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże użyte określenie "jeżeli wynika to z analizy" wskazuje, że zastosowanie wyjątków zawsze wymaga szczegółowego uzasadnienia. W orzecznictwie podkreśla się, że przesłanka ta nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie ogólnikowo poprzez przytoczenie liczbowych wartości wyższych albo niższych od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 202/19, LEX nr 2761067). Przepisy rozporządzenia ustanawiają bowiem ogólną zasadę, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, co wynika jednoznacznie z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Odstępstwo od parametrów średnich powinno jednak zawsze być uzasadnione przekonywującymi konkretnymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Wynika to przede wszystkim z naczelnego celu planowania przestrzennego, jakim jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, co do zasady, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organu, który w decyzji o warunkach zabudowy określa parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości średnich w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, CBOSA). Słusznie zatem Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśnił i nie uzasadnił z jakich przyczyn zastosował dopuszczalne wyjątki od reguły. Również część tekstowa analizy nie wyjaśnia zastosowania odstępstw. Niewystarczające jest bowiem ogólne wskazanie, że "planowana inwestycja nie spełnia wprost warunku kontynuacji w odniesieniu do parametrów właściwych dla obszaru objętego analizą, przy czym mając na uwadze spójność projektowanego zagospodarowania z zainwestowaniem działek sąsiednich, wskazanych jako właściwe w celu określenia nowej zabudowy oraz wielkości wynikające z wniosku, zawierające się w przedziałach właściwych dla obszaru analizowanego (...), stwierdza się możliwość realizacji planowanej inwestycji w formie uwzględniającej wniosek inwestora, z jednoczesnym zastosowaniem tolerancji w ramach określonych wartości". Z tego względu, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego o konieczności rzetelnego uzasadnienia przez Burmistrza, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ustalonego w decyzji parametru zabudowy na zasadzie wyjątku od reguły (czyli średnich wskaźników z obszaru analizowanego). Raz jeszcze podkreślić bowiem trzeba, że możliwe jest określenie parametrów zabudowy w drodze odstępstwa od średnich wartości występujących na obszarze analizowanym, jednak rozstrzygnięcie takie winno uwzględniać uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu, a podstawy do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wprost wynikać z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. Oceny w tym zakresie niewątpliwie brakowało w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, na co zasadnie wskazało Kolegium. Przy czym – wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie – nie są to tylko braki procesowe, bowiem rzutują one na ocenę prawidłowości ustalenia warunków zabudowy. Wskazać bowiem należy, iż stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania teren zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie sporządzona przez organ analiza nie odpowiada tym wymogom. Jak wynika z cytowanego § 3 ust. 2 rozporządzenia, prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna musi składać się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. W rozpoznawanej sprawie natomiast, z akt administracyjnych wprost wynika, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera załącznika graficznego, na którym byłby zaznaczony analizowany obszar. Kolegium nie dostrzegło uchybienia organu pierwszej instancji, natomiast ma on fundamentalne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji braku załącznika graficznego, z którego wynika w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny, czy obszar ten został wyznaczony prawidłowo – a co za tym idzie, czy cała analiza została przeprowadzona w należyty sposób. W ocenie tutejszego Sądu, brak załącznika graficznego nie pozwala na weryfikację prawidłowości analizy i sam w sobie mógł już przesądzać o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak ten bowiem nie daje możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co z kolei ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, jak słusznie wskazało Kolegium, ma kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Reasumując, z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem przepisu art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatecznie podkreślić należy, że ani wyrok wydany w niniejszej sprawie, ani decyzja kasacyjna organu odwoławczego, nie przesądzają ostatecznego, merytorycznego sposobu zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw.