II SA/Ol 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego T. L. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Z administracyjnych akt sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że w dniu "[...]" do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wpłynął wniosek W. L. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2012/2013 w związku z opieką nad mężem wnioskodawczyni – L. L. Do wniosku dołączono m.in.: zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" o dochodzie członka rodziny L. L., podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w roku podatkowym 2011; zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kwocie składek na ubezpieczenie zdrowotne potrąconych z podatku dochodowego ze świadczenia rentowego L. L. w roku 2011; kserokopie: orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i wypisu z treści tego orzeczenia z dnia "[...]" o uznaniu L. L. za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji - trwale; zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, że W. L. w 2011 r. nie zadeklarowała dochodów podlegających opodatkowaniu; oświadczenie W. L., że w roku 2011 nie uzyskała dochodów niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych; kserokopię odpisu skróconego aktu małżeństwa L. i W. L. Pismem z dnia "[...]" Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych w MOPS "[...]" wystąpiła o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełnienia warunków, o których mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej jako u.ś.r.), a także o odebranie od osoby wymagającej opieki – L. L. oświadczenia, że W. L. faktycznie tę opiekę sprawuje. W toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego dnia "[...]" przez pracownika socjalnego MOPS w "[...]" ustalono m.in., że W. L. prawidłowo sprawuje opiekę nad mężem – L. L., z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a w skład rodziny nie wchodzą inne osoby. Małżonkowie złożyli zgodne oświadczenia, potwierdzające sprawowanie opieki przez W. L. nad mężem i jej zakres. W. L. złożyła ponadto oświadczenie o stanie majątkowym, z którego wynika, iż nie posiada żadnych źródeł dochodu, oszczędności oraz nieruchomości i ruchomości. Ponadto oświadczyła, że jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]" jako bezrobotna. Ustalono, że W. L. po raz ostatni pracowała w 2009 r. przez okres 3,5 miesiąca w wymiarze pełnego etatu, na podstawie umowy o pracę na czas określony, która wygasła z dniem 31 grudnia 2009 r. Od dnia 8 stycznia 2010 r. W. L. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna - bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", działając na podstawie art. 16a u.ś.r., odmówił W. L. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności – L. L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dochód rodziny w 2011 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł "[...]" zł, zatem nie przekroczył kwoty 623,00 zł, która stanowi kryterium uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do przyznania świadczenia, z uwagi na niespełnienie przesłanki zawartej wart. 16a ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którą warunkiem nabycia prawa do świadczenia jest "faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Wskazano ponadto, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę musi mieć związek przyczynowy z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej potrzebującą. Stwierdzono, że w ustalonym w postępowaniu stanie faktycznym nie można uznać, że występuje związek przyczynowy pomiędzy wygaśnięciem umowy o pracę W. L. a podjęciem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. W odwołaniu od powyższej decyzji W. L. zarzuciła jej błędną wykładnię art.16au.ś.r. i wskazała na trudną sytuację materialną rodziny. W konkluzji wniosła o wzięcie pod uwagę przy orzekaniu przez SKO nowych przepisów, uchwalonych przez Sejm. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentowało m.in., że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r.: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Z powyższego przepisu wynikają podstawowe materialne przesłanki, warunkujące możliwość ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego: 1) sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się odpowiednim orzeczeniem, która takiej opieki wymaga, 2) istnienie obowiązku alimentacyjnego osoby ubiegającej się o świadczenie wobec osoby wymagającej opieki, 3) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą. W świetle przepisu art. 23 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy małżonek jest zobowiązany do pomocy drugiemu małżonkowi. Natomiast art. 27 tej ustawy stanowi m.in., iż "oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli". Kolegium podniosło, że o ile nie budzi wątpliwości, że na W. L. ciąży scharakteryzowany wyżej obowiązek wobec niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża – L. L. oraz, że faktycznie sprawuje ona opiekę nad małżonkiem, o tyle niespełniona jest trzecia z wymienionych wyżej przesłanek. W. L. nie zrezygnowała z pracy w celu opieki nad mężem, gdyż utraciła pracę w 2009 r. z powodu wygaśnięcia umowy zawartej na czas określony. Okoliczność ta w istocie nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w chwili utraty zatrudnienia W. L. nie pozostawała w związku małżeńskim z L. L., czego nie dostrzegł organ I instancji. Jak wynika z odpisu skróconego aktu małżeństwa L. i W. L., ich związek małżeński został zawarty dnia "[...]" 2010 r., tj. po upływie niemal roku od utraty zatrudnienia przez W. L. (wówczas: W. C.). W okresie od dnia zawarcia małżeństwa do dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego W. L. nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jest bezsporne w świetle oświadczeń strony i ustaleń poczynionych przez organ I instancji (rejestracja jako osoby bezrobotnej dnia 8 stycznia 2010 r. - aktualna nadal). Skoro strona po zawarciu małżeństwa w ogóle nie podejmowała zatrudnienia, to tym samym nie mogła z niego zrezygnować. Konkludując Kolegium wskazało, że przesłanki określone w art. 16a ust. 1 u.ś.r. mają charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od ich łącznego spełnienia, a brak jednej z nich skutkuje odmową przyznania tego zasiłku. W skardze wywiedzionej do Sądu na powyższą decyzję Kolegium z dnia "[...]" W. L. podniosła, że jest ona krzywdząca dla jej rodziny. Podniosła, że jedyną przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność braku rezygnacji z zatrudnienia, co jest niedorzecznością bowiem jako osoba bezrobotna nie może zwolnić się z pracy. Dlatego też Sąd nie ma żadnych merytorycznych podstaw do utrzymania w mocy zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 16a tej ustawy. Regulację prawną w powołanym zakresie dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przedmiotowe świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, tj. kwoty 623 zł. W świetle powołanej wyżej regulacji prawnej organ I instancji przyjął, że jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, który nie zaistniał w niniejszej sprawie, jest "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 668/13; z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 798/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się art. 16a ust.1 u.ś.r., ściśle należy zatem wiązać z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, LEX nr 594975). Istotne znaczenie będą miały w takiej sytuacji okoliczności i powody, które winny pozostawać w związku przyczynowym i czasowym między ustaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, kwestią bezsporną jest, że ostatnie zatrudnienie skarżącej przypadło na okres od 15 września 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych świadectwa pracy z dnia 31 grudnia 2009 r., ww. stosunek pracy ustał w wyniku wygaśnięcia umowy zawartej na czas określony. W. L. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 8 stycznia 2010 r., jako osoba bezrobotna – bez prawa do zasiłku i nadal pozostaje zarejestrowana w ewidencji tego urzędu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że stosunek pracy skarżącej ustał z dniem 31 grudnia 2009 r., a zdarzenie to nie pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia i sprawowania stałej opieki nad mężem skarżącej, bowiem jego niepełnosprawność datowana jest od 1999 r. Wymaga podkreślenia, iż wprowadzony od 1 stycznia 2013 r. w art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga od osoby podejmującej się opieki rezygnacji z zatrudnienia (ust. 1), ale jednocześnie w ust. 8 tego przepisu ustawodawca enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy przedmiotowego świadczenia nie wymieniono bezrobotnego, zatem należy uznać, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania tego zasiłku. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających ten status możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (por. również wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, publ. cbois). Dlatego też zasadnie wskazało Kolegium, że okoliczność pozostawania bezrobotnym, jak skarżąca, nie ma w istocie w niniejszej sprawie znaczenia, a w konsekwencji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei, w świetle przedstawionego stanu prawnego oraz faktycznego prawidłowe było stanowisko Kolegium, iż okolicznością, która spowodowała, że skarżąca nie mogła otrzymać wnioskowanego świadczenia był fakt utraty przez nią zatrudnienia w czasie, kiedy nie pozostawała jeszcze w związku małżeńskim z L. L.. Z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że związek małżeński skarżącej został zawarty dnia "[...]" 2010 r., tj. po upływie niemal roku od utraty zatrudnienia przez W. L. (wówczas: W. C.). W okresie od dnia zawarcia małżeństwa do dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro strona po zawarciu małżeństwa w ogóle nie podejmowała zatrudnienia, to tym samym nie mogła z niego zrezygnować. Nie zaistniała zatem w sprawie określona przepisem art. 16a u.ś.r. przesłanka rezygnacji z zatrudnienia przez osobę, na której ciążył obowiązek alimentacyjny. Podsumowując, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, podnoszona przez skarżącą kwestia potrzeb rodziny. Jest to jak wynika z treści skargi, dla skarżącej istotna sprawa życiowa, jednakże nie mogła być uwzględniona przez organy rozstrzygające w sprawie przedmiotowego świadczenia, z tego względu, że dotyczy sfery pozaprawnej. Przesłanki uwzględniające przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały wyraźnie określone w art. 16a u.ś.r, a co istotne muszą one wystąpić łącznie, brak chociażby jednej z nich, skutkować będzie odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Reasumując Sąd przyjął, iż Kolegium prawidłowo zastosowało przepis prawa materialnego o braku podstaw do przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a jednocześnie sposób przeprowadzenia postępowania przez ten organ nie budził wątpliwości Sądu, że był zgodny z regułami postępowania administracyjnego. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).