II SA/Ol 109/22

Dnia 7 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON do zakupu pralki - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 5 października 2021 roku M. K. (wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych (Zespół) o dofinansowanie do zakupu pralki w ramach likwidacji barier technicznych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Pismem z dnia [...] Dyrektor Zespołu (organ I instancji) odmówił wnioskowanego dofinansowania, wskazując, że w 2018 roku żona wnioskodawcy otrzymała dofinansowanie do zakupu pralki ze wskazanego funduszu, a wnioskodawca prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe. Pismem z dnia 11 października 2021 roku adresowanym do Zespołu zatytułowanym jako "odwołanie, zażalenie, skarga" wnioskodawca zakwestionował odmowę przyznania dofinansowania wskazując, że organ winien w sprawie wydać decyzję administracyjną. Pismo to wpłynęło do organu 12 października 2021 roku. Wraz z pismem wnioskodawca złożył kolejny wniosek o dofinansowanie do zakupu pralki. Z kolei kolejnym pismem Dyrektora Zespołu z dnia [...] ustosunkowano się do wniosku o dofinansowanie wskazując, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów by zachodziła konieczność przedmiotowego zakupu ze względu na nadmierne zużycie lub awarię poprzednio dofinansowanej pralki. Organ zaznaczył, że limit środków z Funduszu jakimi dysponuje Zespół w roku 2021 jest niewystarczający na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób niepełnosprawnych. Dlatego wnioski o dofinansowanie likwidacji barier technicznych rozpatruje się mając na względzie potrzeby zdrowotne i sytuację bytową wnioskodawców. W pierwszej kolejności akceptowane są wnioski osób znajdujących się w ciężkim położeniu i znacznych potrzebach w zakresie barier funkcjonalnych. Drogą elektroniczną w dniu 21 października 2021 roku do Kolegium wpłynęło pismo zatytułowane "odwołanie, zażalenie, skarga", którym wnioskodawca ponownie nie zgodził się z odmową przyznania rzeczonego dofinansowania. Jeszcze raz podkreślił, że organ w sprawie winien wydać decyzję administracyjną, co wynika ze wskazanych przez stronę orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] orzekło o utrzymaniu w mocy w całości decyzji z dnia [...] wydanej przez Dyrektora Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych, którą odmówiono przyznania M. K. dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zakupu pralki. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji błędnie rozpatrzył niniejszą sprawę pismem zamiast decyzją. Istotne jest bowiem, że wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia z 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, należy przyjąć, że informacja ta jest decyzją administracyjną. Podniesiono, że chociaż w aktach sprawy są dwa wnioski strony z dnia 5 i 12 października 2021 roku, to jednak mamy do czynienia z jedną sprawą. Wynika to z tego, że przedmiotem obu wniosków jest dofinansowanie zakupu tej samej rzeczy - pralki. Podkreślono, że prawidłowo odmówiono dofinansowania, bowiem w 2018 roku żona wnioskodawcy otrzymała już dofinansowanie do zakupu pralki. Istotnym jest zatem, że jak wynika z akt sprawy (wnioski), a czego wnioskodawca nie neguje, pozostaje on z żoną we wspólnym gospodarstwie domowym. Nadto wnioskodawca w żaden sposób nie udokumentował, że pralka zakupiona w 2018 roku nie nadaje się do użytku. Trzeba też dodać, że oboje małżonkowie dysponują dochodami w łącznej wysokości 3 007,86 zł miesięcznie. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący M. K., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 30 Konstytucji RP, gdzie nieudzielenie pomocy w formie określonej wnioskiem skutkuje brakiem ochrony godności skarżącego; 2) art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP, gdzie nieudzielenie pomocy w formie określonej wnioskiem skutkuje brakiem ochrony życia i zdrowia skarżącego; 3) prawa materialnego poprzez stwierdzenie: cyt.: "Miejski Zespół ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych informuje, iż Pana wniosek, który wpłynął 05.10.2021 roku do Miejskiego Zespołu nie może zostać rozpatrzony pozytywnie." kon. cyt. (Brak jakiejkolwiek podstawy prawnej) i dalej: cyt.: "Pragniemy przypomnieć, iż w lipcu 2018 roku Pana żona otrzymała dofinansowanie do zakupu pralki, a stanowicie Państwo jedno gospodarstwo domowe." Kon. cyt. (Brak jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyjęcia przez SKO, że jest to "Decyzja" pomimo, iż SKO wiedziało: cyt. Z zaskarżonej decyzji SKO: Mając powyższe uregulowania na względzie w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że organ błędnie rozpatrzył niniejsza sprawę pismem zamiast decyzją" kon. cyt. 4) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a nade wszystko niewskazanie podstawy prawnej dla całości informacji znak [...]) oraz stwierdzenia, iż Pana wniosek, który wpłynął 05.10.2021 roku do Miejskiego Zespołu nie może zostać rozpatrzony pozytywnie co ma oznaczać że: ’’Pragniemy przypomnieć, iż w lipcu 2018 roku Pana żona otrzymała dofinansowanie do zakupu pralki". Jak również co ma oznaczać lub jakie są konsekwencje stwierdzające: stanowicie Państwo jedno gospodarstwo domowe. Zaniechano również przeprowadzenia wizji lokalnej w miejscu zamieszkania skarżącego dla ustalenia, czy dysponuje on określonym we wniosku sprawnym sprzętem; 5) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez SKO, że pismo miejskiego zespołu jest decyzją, co skutkuje brakiem prawa skarżącego do decyzji administracyjnej zgodnej z normami prawa i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony; 6) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie przez SKO, że dwa pisma zupełnie inaczej brzmiące organu pierwszej instancji sygn. akt: [...] z dnia [...] i sygn. akt: [...] z dnia [...] są jedną decyzją, co skutkuje brakiem prawa skarżącego do decyzji administracyjnych zgodnych z normami prawa, i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ponadto SKO stworzył tym sposobem fałszywy obraz sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 j.t.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a skarżący mu nie oponował. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którym to rozstrzygnięciem Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy w całości decyzji z dnia [...] (znak: [...]) wydanej przez Dyrektora Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych, którą odmówiono przyznania M. K. dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zakupu pralki. Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573), dalej jako ustawa, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 35a ust. 1 pkt 4 ustawy do zadań powiatu należy podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia skutków niepełnosprawności. Natomiast według art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zostało zawarte upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W jej wykonaniu regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t. j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 – dalej rozporządzenie). W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Stosownie do § 12 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego poweźmie wątpliwość odnośnie do podanych we wniosku o dofinansowanie danych, w szczególności co do wysokości dochodów i liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, mających wpływ na przyznanie dofinansowania, wzywa wnioskodawcę do złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów. Według § 14 ust. 1 rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, informacja sporządzona w oparciu o § 12 ust. 3b rozporządzenia kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania. W rozporządzeniu nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania na likwidację barier architektonicznych jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się oświadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie, to tym samym, wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia należy przyjąć, że informacja ta jest decyzją administracyjną, ze wszelkimi tego konsekwencjami (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 5 lutego 2020 r., I SA/Gl 1405/19, dostępny w CBOSA). Potwierdzeniem powyższego zakwalifikowania informacji, o której stanowi § 12 ust. 3b rozporządzenia jest ponadto treść art. 66 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Podkreślić należy również, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Jeżeli ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., o sygn. I GZ 385/19, CBOSA). Natomiast zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, że chociaż w aktach sprawy są dwa wnioski strony z dnia [...], to jednak mamy do czynienia z jedną sprawą. Wynika to z tego, że przedmiotem obu wniosków jest dofinansowanie zakupu tej samej rzeczy - pralki. Niewątpliwie też pisma organu I instancji z [...] (akta adm., k. - 9) a także z [...] (akta adm., k. - 18) zawierają niezbędne minimum elementów, pozwalające zakwalifikować je jako decyzję administracyjną, tj. oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie adresata pisma, uzasadnienie oraz podpis opatrzony pieczątką służbową, a także rozstrzygnięcie sprawy w postaci odmowy dofinansowania zakupu pralki. Tym samym bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez SKO, że pismo miejskiego zespołu jest decyzją. Ponadto w ocenie Sądu organy prawidłowo rozstrzygnęły wniosek skarżącego, jak najbardziej zasadnie biorąc pod uwagę, że w 2018 roku żona wnioskodawcy otrzymała już dofinansowanie do zakupu pralki. Słusznie również zwrócono uwagę, że skarżący pozostaje z żoną we wspólnym gospodarstwie domowym a oboje małżonkowie dysponują stałymi dochodami w łącznej wysokości 3 007,86 zł miesięcznie. Co istotne zaś, skarżący w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego potrzebuje pralki, skoro żona wnioskodawcy otrzymała już w 2018 r. dofinansowanie do zakupu pralki. Nie wyjaśnił czy poprzednia pralka uległa uszkodzeniu i skąd pojawiła się potrzeba posiadania kolejnej pralki. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie byłoby bezcelowe i bezzasadne. Skoro bowiem skarżący po 3 latach potrzebuje kolejnej pralki, to jego rolą było wyjaśnienie tego stanu rzeczy i uzasadnienie swojej potrzeby. W takiej sytuacji, wobec znacznego grona potrzebujących innych osób, zasadnie odmówiono stronie przyznania dofinansowania na ten cel. Pozbawione zasadności są zatem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wszelkie czynności konieczne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach organów obu instancji. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.