I GZ 385/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 391/19 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi T. M. na pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. przywrócić termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 391/19 odmówił T. M. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie udzielenia dofinansowania na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że pismo z dnia 21 czerwca 2018 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 26 czerwca 2018 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął bezskutecznie w dniu 26 lipca 2018 r. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi dopiero w dniu 31 października 2018 r. WSA oceniając złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Sąd wskazał, że co prawda skarżący uzupełnił w terminie braki formalne przedmiotowego wniosku, poprzez złożenie skargi na pismo z dnia 21 czerwca 2018 r., niemniej jednak, nie spełnił pozostałych warunków pozwalających na jego uwzględnienie. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem wystąpienia okoliczności wskazujących na brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. WSA podniósł, że skarżący wnioskując o przywrócenie uchybionego terminu, oprócz braku odpowiedniej wiedzy prawniczej – posiadanego podstawowego wykształcenia, wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, w stopniu umiarkowanym. W ocenie Sądu, przedstawione okoliczności nie świadczą jednak o braku winy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminowi do złożenia skargi na czynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., podczas gdy z uzasadnienia wniosku, jak i całokształtu okoliczności sprawy wynika niezawiniony charakter uchybienia. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał na brak w piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. jakiegokolwiek pouczenia w zakresie ewentualnych środków kontroli, jak również podkreślił brak jednolitości orzecznictwa sądowego co do oceny charakteru informacji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie dofinansowania na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych dla osób niepełnosprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że art. 86 § 1 p.p.s.a. przywrócenie terminu uzależnia od braku winy strony w jego uchybieniu, trafnie też zwrócił uwagę na konieczność zbadania, czy strona dołożyła należytej staranności w dbaniu o własne interesy i stwierdził – w oparciu o ugruntowane orzecznictwo – że przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Odnosząc te rozważania do wniosku skarżącego Sąd I instancji ograniczył się jednak do wskazania, że stan zdrowia skarżącego, brak odpowiedniej wiedzy prawniczej – posiadanego podstawowego wykształcenia, nie świadczą o braku winy. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem, że nie jest okolicznością wskazującą na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia brak odpowiedniego wykształcenia czy też stan jego zdrowia (nawet niepełnosprawność). Niemniej jednak w okolicznościach faktycznych sprawy rzeczywistą okolicznością niedochowania terminu do wniesienia skargi był w istocie brak pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących stronie środków odwoławczych. Uchylając zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kluczową kwestią jest ustalenie czy odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON, ewentualnie przyznanie takiego dofinansowania w części następuje w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sad Administracyjny zauważa, że w tym przedmiocie w orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Część składów orzekających przyjmuje, że czynności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego związanych z rozpatrywaniem wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON określonych zadań nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej. Wskazuje się, że dla odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej. Podkreśla się też, że przyznanie dofinansowania następuje zasadniczo w formie umowy, czyli co najmniej dwustronnej czynności prawnej, co sprawia, że sprawy te mają charakter cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2019, poz. 1460 z późn. zm., dalej: k.p.c.). Takie stanowisko zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/18, Lex nr 246400. Prezentowane jest jednak również stanowisko odmienne, zgodnie z którym odmowa dofinansowania likwidacji barier architektonicznych spełnia minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. Takie stanowisko zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1090/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 509/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 376/18, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wr 51/18 (orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela drugi z przytoczonych poglądów. Procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Przepis § 12 ust. 3a rozporządzenia stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Wniosek o dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika rozpatrywany jest niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: (1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie, (2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Zgodnie zaś z § 14 rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z przepisów wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, informacja sporządzona w oparciu o § 12 ust.3b rozporządzenia kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania na likwidację barier architektonicznych. W rozporządzeniu nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wskazać należy, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania na likwidację barier architektonicznych jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową. Na potwierdzenie prezentowanego tu stanowiska przywołać należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, która zapadła na tle przepisu art. 12 ustawy rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (DZ.U. nr 194 poz. 1403). Zauważyć w tym miejscu trzeba, że przepisy wskazanego tu rozporządzenia zawierają uregulowania zbieżne z przepisami rozporządzenia, które miało zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W uchwale NSA stwierdził, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe przyjął należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania likwidacji barier architektonicznych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że przedmiotowe pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zawierało informacji co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących stronie środków odwoławczych. Na tą okoliczność skarżący wskazuje w uzasadnieniu zażalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro skarżącego nie pouczono o prawie (i terminie) do wniesienia środka zaskarżenia, to nie ponosi on winy za uchybienie temu terminowi. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym przyjmuje się, że jeżeli wskutek braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania czynności procesowych, wówczas okoliczność braku pouczenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 271/05, I OSK 755/12, z dnia 19 lipca 2012 r., I OSK 1330/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako brak winy należy wówczas ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek braku pouczenia o właściwym trybie do dokonania tej czynności (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2018 r., II OSK 1364/17, LEX nr 2466876). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z opisanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanym przypadku skarżący uprawdopodobnił, że bez swojej winy uchybił terminowi do wniesienia skargi, a w konsekwencji, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz w zw. z art. 86 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz przywrócił termin do złożenia skargi. O kosztach postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia w zakresie kosztów postępowania.