II SA/Ol 1108/13

Dnia 9 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi A. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, na skutek odwołania A. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nakazującej natychmiastową rozbiórkę przybudówki do wskazanego budynku mieszkalnego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn.. Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji została wysłana do A. Ł. za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 22 lipca 2013r. W dniach 23 oraz 31 lipca 2013r. z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, w skrzynce pocztowej adresata umieszczono awiza. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wypełnionego przez pracownika poczty wynika, iż adresat nie podjął przesyłki w terminie. W związku z tym dnia 7 sierpnia 2013r. zwrócono przesyłkę. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni przechowywania pisma w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Wskazano, iż termin do wniesienia odwołania, stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. wynosił 14 dni i upłynął z dniem 21 sierpnia 2013r. Natomiast odwołanie A. Ł. złożył bezpośrednio w siedzibie organu 27 sierpnia 2013r. Tym samym odwołanie zostało złożone 6 dni po terminie. W złożonej skardze A. Ł. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz o wystąpienie przez Sąd do Poczty Polskiej o dokumentację awizowania. Podał, że dowiadywał się u kierownika poczty w J. i w dniach wskazanych przez organ nie było do niego żadnych listów poleconych. Podniósł też argumenty przeciwko orzeczonemu nakazowi rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślono, że zwrócona organowi koperta z pieczęciami urzędu pocztowego potwierdza, iż przesyłka była dwukrotnie awizowana i organ nie ma podstaw sądzić, aby dowody te zostały sfałszowane. Uznać więc należało, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 7 sierpnia, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Organ wskazał, że zarzut skarżącego prawdopodobnie wynika z tego, iż organ I instancji błędnie nadał tę samą decyzję drugi raz w dniu 9 sierpnia 2013r., którą odebrała córka skarżącego w dniu 12 sierpnia 2013r. Nawet jednak, jak zaznaczono, jeżeli hipotetycznie przyjąć, że nie było poprzedniego doręczenia, to odwołanie i tak zostało złożone osobiście dopiero w dniu 27 sierpnia 2013r. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014r. skarżący podtrzymał skargę. Okazano skarżącemu zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji opatrzone datą 12 sierpnia 2013r. Skarżący oświadczył, że nie podpisuje się parafką, ale być może doręczenie nastąpiło do rąk żony lub córki. Przyznał, że odwołanie złożył osobiście. Oświadczył, że ma jedną córkę urodzoną 27 listopada 1997r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. W związku z tym, że niniejsza skarga dotyczy postanowienia o charakterze formalnym, także Sąd nie może badać na tym etapie merytorycznych zagadnień podnoszonych w skardze. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z dnia "[...]", a w konsekwencji - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Podnieść należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie terminu, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Stwierdzenie przekroczenia omawianego terminu nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy jest zobowiązany zatem uwzględnić z urzędu upływ terminu do wniesienia odwołania, co wiąże się z koniecznością uprzedniego zbadania skuteczności i daty doręczenia decyzji stronie. Organ przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w pierwszej kolejności winien jednoznacznie ustalić, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia stronie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie może budzić wątpliwości, że doręczenie można uznać za skuteczne tylko, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w k.p.a. Jeśli nie zachowano wymogów przewidzianych w art. 39 - art. 49 k.p.a. należy uznać, że doręczenie nie zostało dokonane. Z regulacji zawartej w art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W razie nieobecności adresata w mieszkaniu ustawodawca przewidział w art. 43 k.p.a. tzw. doręczenie zastępcze. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W razie natomiast niemożności doręczenia pisma we wskazany wyżej sposób, zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Stosownie zaś do § 4 tego artykułu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia przewidzianego w tych przepisach powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. (zob. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 894/11). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty, w której nadana była po raz pierwszy przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" r., wynika, że przesyłkę tę wysłano na adres ul. "[...]", B., a prawidłowy adres strony to ul. ‘[...]", J.. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu dnia 7 sierpnia 2013r. Z tego powodu, jak wnioskować należy, organ I instancji ponownie nadał w dniu 9 sierpnia 2013r. przesyłkę poleconą, w celu doręczenia zobowiązanemu decyzji o nakazie rozbiórki. Przesyłka doręczona została pod wskazany adres w J. w dniu 12 sierpnia 2013r. Z widniejącego na potwierdzeniu odbioru czytelnego podpisu " Łata córka" nie wynika, kto imiennie odebrał korespondencję. Przy czym z adnotacji pracownika poczty wynika, że był to dorosły domownik. Skarżący oświadczył zaś, że nie wie kto podjął korespondencję, ale jego córka miała wówczas 16 lat. W tych okolicznościach organ odwoławczy powinien wyjaśnić komu doręczono decyzję w dniu 12 sierpnia 2013r. i czy był to rzeczywiście dorosły domownik. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 k.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93,. ONSA 1995, Nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17. 05. 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, lex nr 46791, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 183/13). Oznacza to, że doręczenia pisma osobie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. Dopiero w zależności od tych ustaleń będzie można stwierdzić, czy doręczenie było prawidłowe czy też doszło do naruszenia przepisu art. 43 k.p.a. Organ powinien mieć na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego doręczenia. W przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 k.p.a. i obalić domniemanie doręczenia zastępczego (wyrok WSA w Opolu z 21. 06. 2011 r. Lex nr 1096997). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.